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阿克蘇地區農村人口如何有序進入城市研究(一)

http://www.xjass.com  2008年11月24日 23:37:49  稿源︰ 作者︰ 李欣憑

(本文為2006年阿克蘇重點課題之一)

一、農村人口有序進入城市的必要性

首先,農村人口有序進入城市,是順應城市市場經濟發展的需要。他們的到來,提高了城市基礎設施的發展與建設的速度,加快了城市的市場經濟發展;從某種意義上說,城市之所以是經濟社會發展的極點或動力引擎,是一個國家或一定區域的經濟、政治文化中心,是因為,城市是產業和人口的密集地;人群的集中就必然帶來市場活動、商業活動以及服務業的發展,再次創造就業機會。

其次,農村人口大量地涌入城市,給城市的社會經濟發展和城市居民生活質量的發展注入了動力和活力,解決了城市快速發展中崗位和佣工之間的矛盾,緩解了城市發展中居民的生活壓力。來自農村的人口,無疑都為城市的社會經濟發展與城市居民生活質量和對城市的發展提供了堅強的後盾。農村人員在城市生活中扮演著城市建設者和改造者的角色。他們活躍在服務業,餐飲業,制造業,園藝培植業中,起到不容忽視的作用。在這些行業領域中,有很多工作是需要有專業理論和專業技能支持的。還有一部分進城人員他們所承擔的是城市剩余勞動力所不屑擔當的職務。

第三,大量農村人口涌入城市,也有著社會發展的必然和合理性;在1958年,全國人大常委會會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》,對于農村人口向城市流動作出了嚴格的限制,而那時社會和城市的發展是緩慢的,隨著時間的推移,這種體制已經不能適應社會發展的需要,所以1984年,國家開始允許農民進入城市“務工、經商、服務業”。據現有的最新材料,20年間,我國的小城鎮從3000個增加到1.9萬個,也正是有無數農村人口的努力才有了城鎮的快速發展和增加,正是有了小城鎮的發展和增加,才促進了城市的快速發展,這是社會發展的趨勢所至。

第四,農村人口進入城市,加大了城市人口密度,增加了城市的負擔。在世界上很多發達國家,其人口密度大大超過我國的大中城市。而其經濟發展並不因為人口密度的密集而滯後,相反在經濟發展上這些人口高度密集的地方恰恰就是經濟高度發展的地方。根據國際經驗,當一個地區的城市化水平達到30%的臨界值時,該地區將進入加速發展階段。有關專家指出,城鎮人口比重超過農村人口的現實,預示著城市社區建設面臨新的形勢和任務,工作重心將轉移到社區建設上來,城市化進程將以城市建設和人的生活方式的現代化為主。這無疑也為建立新型的基層管理體制和運作機制,以適應城市化水平的提高,提出了要求。農村人口的有序進入為企業降低了成本,創造更多的利潤,城市人口的增加,相對也增加了對工業消費品和各種服務的需求,有利于解決工業產品過剩的問題,促進工業、商業、建築業、交通運輸業、金融業、信息產業、及教育文化等事業的發展,促進城市基礎設施的建設。人口的聚集,城市的發展,對第三產業提出了新的需求。

二、阿克蘇地區農村人口進入城市的現狀和特點

(一)阿克蘇地區農村人口進入城市的現狀

阿克蘇地區共有八縣一市,現有人口226萬,其中農業人口124萬多人,農村勞動力資源68萬人左右,擁有耕地9195萬畝。2005年,農村富余勞動力轉移就業71846人,完成地區“三干會”確定目標任務35000人的205.27%2006年自治區下達預期目標計劃是農村富余勞動力55000人,全年計劃轉移35000人,有組織轉移10000人,轉移城鎮20000人。截止今年3月底,全區農村富余勞動力轉移就業4815人,完成計劃的13.76%

從勞動力轉移情況來看,2004年轉移內地疆區3821人,疆內各地(州)23308人(次),地區境內(包括農一師)52664人(次),縣(市)境內77807人(次)。

從農業勞動力轉移行業結構上看,農業季節性勞務作為主導行業,比重為36.5%,其他依次為工業、建築業,批、零貿易餐業、運輸郵電業,分別佔15.2%12.4%6.2%,勞動力轉移開始由短期、低層次、體能性逐步向長期穩定、層次較高的領域轉移。

從勞動力分布情況來看,農村勞動力比重高的主要集中在二、三產業較為滯後的縣(市),如烏什、柯坪、新和等縣和農一師團場。非農勞動力比重高的主要集中在二、三產業和經濟相對較為發達的縣(市),如阿克蘇、庫車、拜城和阿拉爾等縣(市)。

從文化程度上看,文盲或半文盲勞動力佔勞動力總數的1.0%,小學文化程度佔18.8%,初中文化程度佔57.6%,高中文化程度佔18.2%,中專文化程度佔3.9%,大專及以上文化程度佔0.4%

(二)阿克蘇地區農村人口進入城市的特點

1、轉移的態度較積極。2004年農村勞動力輸出形式由政府全方位組織開始向政府組織發動,勞務中介機構和協會以及農民經紀人隊伍牽線搭橋、農村大戶帶動等多種輸出形式轉變,一部分轉出去的農村勞動力沒有重新返回農業,形成了徹底轉移。主要是因為通過外出打工找到了比較適合自己的職業或行業,經濟收入比從事農業的收入高,經濟基礎較穩定。有的通過轉移戶口真正離開了農村,有的雖然戶口還在原籍,但人卻早已從事非農業。2004年阿克蘇地區共有47萬農村勞動力,比2003年減少2.01萬人,減少2.1%,非農勞動力41.43萬人,比2003年減少了0.92萬人,減少2.2%

2、轉移趨向多集中在疆內的季節性轉移和當地的二、三產業。從從事的行業上看,季節性勞務和工業、建築業、商業、餐飲業是農村勞動力轉移的主要行業。在這些轉移中,以就地轉移為主,外出轉移為輔。2004年農村勞動力在縣內轉移的人數佔轉移總量的65%,向地區縣外轉移的佔轉移總量的22.7%,向疆內縣外轉移的佔轉移總量的11.8%,向國內疆外轉移的佔轉移總量的0.1%,向國外轉移的佔轉移總量的0.4%。這種向疆外、國外轉移較少的成因,一方面是因阿克蘇地區地處祖國西部邊疆,路途遙遠,農民特別是少數民族農民工不懂漢語,文化水平較低,不敢主動走出新疆;另一方面是阿克蘇地區季節性拾花創收較為容易,農民思想比較保守,安土重遷守業又守家的陳舊觀念較重。當然,在這些轉移的勞動力中,還出現一些季節性轉移的農民工,在農忙時回家種地,農閑時外出打工,土地轉包轉租等現象時有發生。

3、跨區協作與跨區域轉移力度比往年明顯加強。今年上半年,僅阿克蘇地區轉移的7萬多名農村勞動力中,到外疆務工的就有5000多人;阿克蘇市、阿瓦提縣和庫車縣有8000多人長年在北京、上海、山東和烏魯木齊從事棉花販運、干鮮水果銷售和餐飲服務;2004年阿克蘇地區跨縣轉移的勞動力佔到總數的22%,柯坪、溫宿、烏什等勞務輸出地今年及早與兵團各師團聯系勞務輸出工作,並與兵團農一師、農三師和北疆的兵團農八師簽訂了季節性采摘棉花等勞務合同。

4、基礎建設項目的實施和農業產業化帶動了農村勞動力的大轉移。全地區年銷售收入100萬元以上的農業龍頭企業日漸增多,這些龍頭企業吸納農村富余勞動力的能力是很強。基礎建設項目使用農民工的數量明顯增加,2004年地區明確規定在公路、水利、城鄉抗震安居工程建設中要使用當地農民工,2004年使用農民工的比例達到40%,比過去有了明顯提高。

5、青壯年勞動力和農村婦女是轉移的主體。除季節性拾花工外,通過招工渠道轉移的勞動力,年齡均在1835歲之間;從事個體私營經濟的,均是一些接受新事物快、商品意識強、有一定特長、年輕有文化的人,他們或有組織,或自發的從第一產業轉向二、三產業,有的從事農產品加工運銷,有的從事餐飲商貿服務,有的從事建築裝璜,有的推銷土特產和工藝品,有的甚至跨出國門,從事國際商貿業務。同時,外出務工的農村婦女也越來越多,2004年有36740名農村婦女在各級黨政的組織下,走出家門,到疆內外和兵團各團場參加勞務創收,通過勞務創收使她們開闊了眼界、解放了思想,也為今後進一步開展勞務輸出打下了基礎。

三、農村人口有序進城中存在的問題

 ()領導認識不足,農民觀念陳舊,嚴重影響農村勞動力的轉移步伐。當前,有些領導仍然認為城市經濟佔主導地位,農村經濟在全地區經濟中所佔比例不大,應該把主要精力放在抓城市經濟上,農村勞動力就業只要過得去就行,有的認為推行農村勞動力開發就業條件還不成熟,應該慢慢來,水到渠成才好;有的認為,農民進城是與城鎮職工爭飯吃,對城市就業和教育、住房、市政等沖擊太大,會帶來不少社會問題,應該嚴格限制農村勞動力進城。另一方面,農民的就業觀念比較陳舊。有的農民雖已轉移到二三產業,卻把土地作為退路,作為一種就業和生活的保障手段;有的把承包的土地當作一份福利,腳踩兩只船,既從事非農產業,又經營農業,這雖然增加了抗御風險的能力,卻抑制了土地的流轉和集中。還有的農民寧肯在家受窮也不願輕易離開家鄉,對土地有著濃厚的眷戀心理。這些觀念都影響了農村勞動力的有效轉移。

()勞動力供給與市場需求的結構性矛盾非常突出。預計今後3年,阿克蘇地區城鎮勞動力將增加11萬多人,近13萬左右農村富余勞動力將向非農產業轉移。按照目前全地區流動勞動力14萬人口計算,將有38萬多人需要安置就業。而全地區今後的城鄉勞動力需求僅為12萬人左右,供需差額在26萬左右。從產業結構上看,加入WTO以後對農業的沖擊會很大,第一產業的就業機會將大幅減少。九五期間,全地區農林牧漁業傳統行業的從業人員總量呈現減少態勢,減幅在3%左右。從勞動力知識和技能結構來看,農民工及外來務工人員文化程度、技術水平偏低,就業競爭力明顯下降。據勞動力市場的調查顯示,在文化水平方面,90%以上的崗位要求具有高中以上文化程度,其中20%以上的崗位需要大專以上文化程度。在技術水平方面,80%的崗位需要達到初級以上水平,81%的崗位需要熟練工人;而阿克蘇地區農村勞動力中具有大專以上學歷的僅佔0.4%;高中(中專)學歷佔22.1%,初中以下學歷佔77.4%。雖然有些農村勞動力掌握了一些簡單的職業技能,95%以上沒有職業資格證書。

()勞動力市場發育不夠不全,農村勞動力市場覆蓋面窄,運行質量不高。近年來,由于資金不足,重視不夠,各級政府尚沒有按照科學化、規範化、信息化的要求,投入大量資金用于勞動力市場的軟硬件建設,特別是鄉鎮一級的農村職業介紹機構還處于盲點。基層勞動保障機構是管理農村勞動力的中心,在促進其轉移就業的工作中發揮著不可替代的重要作用。阿克蘇地區的縣級勞動保障管理服務機構今年初才有雛形,大多數的機構尚不明確,人員和業務經費還沒列入財政預算,為數相當的就業管理服務工作還處在起步階段。同時,農村勞動力市場普遍存在場所少且布局不合理、制度不健全、信息不暢通、交易成本偏高等問題,信息網絡建設、就業培訓等正常支出缺乏資金支持,致使農村用工信息不對稱,時常出現不法職介組織私招亂雇等違法違規現象。

()鄉鎮企業發展緩慢,布局不合理,吸納勞動力的就業崗位不足。近年來,阿克蘇地區鄉鎮企業發展趨緩,嚴重制約了農業產業化的進程和農村經濟的發展。一是鄉鎮工業發展分散,小城鎮集聚人口少。在全地區農業龍頭企業中,年銷售收入過億元的不多,直接面對農民的種植業和養殖業方面的重點龍頭企業,不論是規模還是數量上,都顯得過小、過少,缺乏帶動農民致富的能力。三是農產品加工程度和檔次較低,科技含量和競爭力不高。另外,農業的標準化生產剛剛起步,農產品質量安全意識較弱。四是區域間、產業間發展不平衡。有些縣市基礎好,經濟發展較快,有些縣市還屬于國家級貧困縣;大部分企業集中在庫車、阿克蘇等縣市,有些縣甚至沒有一家像樣的企業。這種布局造成了基礎設施的重復建設,制約了阿克蘇地區農業和農村經濟的健康發展,最終削弱了阿克蘇地區農村人口在城市的就業空間。

()城鎮化水平較低,小城鎮體系規劃不完善。全地區的城鎮規模普遍偏小,城鎮人口聚集弱,作為區域經濟中心的聚集和輻射作用不強;城鎮基礎設施還不完善;供熱、供排水入戶普及率較低,城區內公共綠地不足,綠化覆蓋率有待提高;城市垃圾處理方式簡單,沒有垃圾處理場。生活居住用地大,居住環境綜合質量差;道路系統不太完善,缺少公共停車場;市政基礎設施如市話交換機容量,垃圾處理廠等還不能滿足縣城發展的需要;公共服務設施比較薄弱,體現在文化、體育、教育等方面不能滿足居民生活的需求。

()現有的政策法規無法解決農村人口進城出現的新情況、新問題。

其一,農民工的合法權益受到侵害時,沒有明確的法律依據。勞動保障監察部門在執法過程中因缺乏明確的法律規定,強制性措施和手段差,剛性不足。用人單位不為農民工辦理招工手續、不簽訂勞動合同、不為農民工繳納社會保險費的現象普遍存在。2004年,地區勞動保障局對地區部分企業存在的不為勞動者辦理招工手續、不與勞動者簽訂勞動合同、不為勞動者參加社會保險(簡稱三不)等違章問題進行了抽查,抽查60個單位,涉及的職工5814人,其中60%以上為農村勞動力(包括外來農村勞動力),地區勞動保障局提供的數據表明,2004年受理的拖欠工資案件中,涉及農民工投訴的案件佔受理案件總數的83.2%,涉及人數和拖欠金額分別佔總人數和總金額的84.2%94%,甚至有些農業龍頭企業,如阿克蘇市三江養殖有限公司是西北地區最大的年生豬出欄養殖場,200多名職工都未辦理有關手續。2004年在對地直建築企業的調查中,查出22個企業拖欠279名農民工工資340萬元。農民工合法權益長期得不到維護,給社會穩定帶來隱患。盡管對農民工權益的執法保護力度在不斷加大,但總體形勢仍不容樂觀。

其二,對農村勞動力的管理還存在缺位現象。從總體情況看,國家對農民進城和外來民工的管理和服務在政策上尚無戰略性的統一對策,各地政府、各有關部門雖然采取了一些措施,但大多屬階段性的臨時行為。同時,政府在管理體制和管理觀念上也存在一些不容忽視的問題。如在管理體制上,沒有統一專業的歸口管理機構對農民工就業保障進行宏觀調控、規劃和協調。目前承擔農民工管理職責的有農業、公安、工商、勞動保障、計生等部門,由于在管理職能上混合交織,難免出現爭權奪利或推諉扯皮的現象,難以形成合力。在管理觀念上也存在重管理輕服務的意識,許多必要的服務跟不上。據調查,在全地區農村富余勞動力中,真正賦閑呆在家里無事可做的青年農民不足0.5%,但由于缺乏對農村人口就業的統一組織和指導,缺乏對農村勞動力的規劃和調節,以及勞動力轉移的組織、服務滯後,勞動就業信息的采集、發布不夠全面、準確、及時等各種原因,導致農村人口處于無序流動狀態。

其三,戶籍制度改革力度不夠。盡管阿克蘇地區在2002年出台了戶籍管理制度的政策,但從農村人口落戶城市這個角度上看局限性仍然很大。大量的農村人口仍被擋在城鎮大門外。有的農民進城經商,但因無房或房屋面積小不能落戶,戶口常住地仍在原籍,于是就出現了一個既非市民,又非農民的階層。他們的戶口在原籍,就業、日常生活、子女上學卻在城鎮,一方面繼續承擔著原籍戶口和所在地的攤派、義務等,另一方面又無法獲得與城鎮居民同等的身份待遇,最後導致很多務工經商的農民被迫重回農村務農。
  責編︰ 李欣憑
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