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城市社區治理中的公共參與 ——以武漢市W社區論壇為例

http://www.xjass.com  2010年10月27日 23:33:10 新疆哲學社會科學網

    摘要︰城市社區作為社會生活共同體和公共領域的本質性規定與其實際運行中的行政化特質之間的張力指引了對社區公共參與這一研究題域的建構。通過對武漢市w 社區論壇這一新型參與機制和組織形式的演變歷程、生成邏輯和運作機制的分析與考察,可以看出,當下的城市社區建設呈現出政府主導性和自主自發性兩重面相,在一定意義上是社區居民、社區工作者和政府部門三個行動主體合力建構的結果。而我國社區建設的順利推進和社區治理的有效運行,關鍵在于社區參與機制的制度化與政府治理體制的轉變。

    一、問題的提出

    近年來,城市社區建設不僅成為政府部門的一項重要工作,而且也日益成為公眾日常生活中的熱門話題之一。對于各級政府及其職能部門來說,在短短的時間里投入巨大的人力、物力、財力,采取一系列舉措強力推進社區建設和城市管理體制改革,尤為引人注目。這些舉措恰恰說明我們每個人都或多或少地與所要建設的社區有著某種關聯,不管我們每個人從事何種職業,從屬何類群體,都必然要生活在一定的地域空問內,而社區就是我們生活其問的地域空問的社會表征。

    社區概念來源于西方。在西方,這一概念也經歷了幾次大的演變,從滕尼斯的“Gemeinschaft”到芝加哥學派的“urban community”,再到二次大戰之後興起的“Community development”,每一次改變實際上都與當時的社會現實需要和社會發展趨勢密切相關,社區概念因而也被賦予了更多的含義。但是社區概念從來都沒有擺脫其本質規定,即是社會的一種組織形式、聯結紐帶和結合原則。當下我們對社區的理解,可能有兩點是具有根本性的︰一是社區本質上是一個社會生活共同體,社區的價值及其存在和發展的社會基礎就在于社區居民之間有著某些共同利益和對公共事務的共同關注;二是社區是介于私人領域與國家領域之間的公共領域,個人可以有效而順利地對社區內部的公共事務發表意見,也可以借助于社區參與到國家事務和社會公共事務之中。這樣社區內部就應該具備有效的組織形式或表達機制,社區居民通過這種形式或者機制集中公共性意見,對政府部門的公共政策和公共管理形成一定的壓力,強化以社區自治組織為紐帶的社區居民與政府及其職能部門的充分交流、對話與溝通,從而推動社區公共問題的化解、社區居民意見與需求的表達和社區公共事務的處置。但這只是邏輯上的推導。

    在城市社區建設的推進過程中,我們發現有幾個現象值得理論界和實務界的關注。一是在當前的社區建設中政府的積極性似乎遠遠高于社區居民,我們在社區經常可以看到政府的影子,政府或下發社區建設的文件,或是政府工作人員直接活躍在街頭巷尾。二是社區居民對社區建設反應冷淡,對社區事務參與熱情不高,即使參與社區選舉等政治事務,也是在經濟激勵或者社會動員等手段引導下的非真實意願的表達,而在居民有較強參與意願、與日常生活和自身利益密切相關的公共事務方面卻缺乏相應的表達機制和參與渠道,從而導致了社區參與理想與現實的嚴重錯位。三是從社區公共參與的類別來看,社區居民在參與文化娛樂活動等的積極性很高,而很少參與社區選舉等政治性事務,公共參與中的選擇性較明顯。四是從參與動機來看,居民很少自主、自發地參與,一般是根據所參與事務與自身利益相關程度以及與社區自治組織成員私人關系的親疏狀況來決定參與的深度和廣度。在社區調研

    時,我們常常深深地體驗到,社區居民的需求與政府部門及社區自治組織的供給之間存在著巨大差距,政府關心的事情居民漠不關心,而居民熱心的事務政府卻要麼毫不知曉,要麼視而不見。而且,面對社區居民日益復雜化、多樣化以及其需求的多元化,政府仍然沿用傳統單一化的行政管理模式,強調自上而下單向的管理而忽視自下而上的雙向交流互動,社區自治組織也沒有依據自身的功能定位與職能設定適時地調整和改進其決策形式及與居民的聯結方式。

    理論層面與實踐層面之間的張力促使我們在當前的城市社區實踐中尋找一種有效而自足的社區參與機制和組織形式,探索社區從一地域概念回歸到社會共同體這一本質內涵的可能性和可能路徑,進而推進社區建設和基層民主的順利運行。張靜、張磊、劉麗敏、劉嘩、阿蘭納?伯蘭德和朱健剛等學者的實證研究發現,城市基層社會正在興起一些新型公共組織,這些組織形式和空間形態突破了傳統的體制性空間,重構了國家與社會的關系,重組了城市基層權力結構,從而構成了中國公共領域成長的實例。

    在這一背景之下,武漢市W社區論壇進人了我們的研究視野。本文以武漢市w社區論壇這一群眾性自治組織為研究個案,重點考察這一新型參與機制和組織形式的演變歷程、生成邏輯和運作機制,進而從社區公共參與的角度透視我國社區建設的特殊性、動力機制和演進邏輯。

    二、社區論壇︰公共參與的組織創新

    政治參與是政治現代化和政治民主化的重要指標,也是民主政治的重要內容和顯著標志。政治參與是指“公民試圖影響和推動政治系統決策過程的活動”。社區公共參與的核心是政治參與,是指社區居民(和轄區單位)通過對社區公共生活的參與,影響社區公共事務的行為。社區公共參與的水平直接影響到社區自治程度和社區發展態勢。武漢市w社區論壇是在社區建設之前的一棟拆遷還建樓住戶居民為改善樓棟公共空間的環境衛生而成立的門棟論壇組織的基礎上發展起來的,它不是在政府主導下構建起來的,而是居民在長期的日常生活中,在社區精英的帶動下自主自發成長起來的。這一論壇組織作為一種新的社區參與機制,通過社區居民的公共討論和集中議論,激發居民對社區公共事務的共同關注,對社區自治產生了顯而易見的推動作用。而且它在構建城市公共空問和確立社區居民的公共性身份方面有巨大的開拓價值,其中也包含了某些市民社會的雛形或公共領域的因子。

    (一)產生與演變

    武漢市w社區論壇興起于1999年,萌芽于原L居委會5號門棟。5號門棟是一棟拆遷還建樓,居住著15戶50多位居民。大家住新樓卻不改舊習,各家各戶紛紛搶佔樓梯走道和拐角處,亂堆亂放雜物,生爐子,導致門棟公共空間狹小,公共環境衛生很差,也破壞了鄰里關系。針對這種狀況,該門棟的一位居民就提議組織一次公共討論會,共同分析這些現象的利弊,協商解決的辦法。通過討論,大部分居民認識到這些做法的害處,認為應該從自己做起,共同搞好樓道衛生,清理樓道公共空間的雜物。結果居民不僅自己動手清理了堆放在樓道的雜物,爐子入戶,有的居民還自己花錢買來花草裝點樓道、陽台、窗台,同時也改善了鄰里關系。5號門棟“由新變亂,由亂變美”的轉變過程引起了社區干部和居民的深思。他們認為,這是一個討論和解決社區公共事務的好辦法。在以後的社區活動中,在社區一些老年人的推動下,社區工作者逐漸采取這樣一種公共討論的方式,將原來門棟內的討論擴展到整個社區範圍內,並擴大論壇參與對象,論壇內容也從先前的人居環境到所有的社區事務和社區公共問題。

    社區論壇自成立以來,堅持每月舉行一次,並依照“重點問題集中議、個別問題單獨議、熱點問題公開議、難點問題反復議、緊急問題及時議”的原則,就社區治安、環境衛生、油煙噪音、市場管理、社區低保、公民道德規範、鄰里關系等問題舉辦了38場專場討論,使論壇不斷向深度和廣度擴展。從興起至今,社區論壇共經歷了三個發展階段︰第一,興起階段。從1999年到2000年,論壇實現了從萌芽狀態的門棟討論會向社區範圍內正式的論壇組織的轉化。其特征是︰討論時間不固定,討論主題一般是居民日常生活問題,參與人員相對較少也較為固定。

    第二,迅速發展階段。從2001年到2003年,社區論壇逐步走向規範化和制度化,走向發展高峰。這一階段論壇具備了相對固定的舉辦時間和地點,較為完善的組織形式和程序,參與人員增多,論題範圍拓展,社會影響擴大。第三,轉軌階段。從2004年至今,社區論壇出現了一些曲折,主要有三個大的變化︰一是論壇舉行次數越來越少,2004年只舉行了3次,之後舉行頻次都不太高;二是論壇討論主題基本上都是上級政府部門安排的,討論社區事務減少;三是參與人員中社區居民越來越少,論壇也很難進行自由、自主、富有成效的公共討論。論壇的參與者和組織者正在著手對其進行某些改革,為其進一步的發展尋找更有效的機制。

    (二)生成邏輯

    與社區建設的規劃性和居民自治的政府主導性不同,w社區論壇是社區居民在共同面對公共事務的處置過程中自主、自發成長起來的。在其萌芽階段,居民們並沒有很明確的目的,也沒有很規範的議事程序和規則,只不過是為解決社區居民日常生活中的公共性問題而采用的一種方式。那麼到底是哪些因素催生了這種公共組織呢?

    首先,W社區的社區稟賦是一個前提性條件。w社區是一個老城區,主要具有以下特征︰一是在空間結構上,社區地處商業繁華地段,地租昂貴,空間狹小,高度依賴城市中心服務設施,生產空間與生活空間交錯,獨立的社會生活空間有限。二是在人口特質與結構上,社區老年人數量大,居民文化素質較低,職業聲望低,從事第三產業人口多,外來人口多,人口流動量大,人口密度大,“老弱病殘”、享受最低生活保障人口多。三是在公共設施方面,房屋老化、擁擠,供電、供水、供氣、排水管網等設施老化,社區公共設施很少。四是在住宅結構上,房屋混亂、擁擠、陳舊,危房多,房屋產權復雜,所有權與管理權不配套,沒有物業公司,很多房屋長期無人維修,安全隱患多。在此,將w社區與處于城鄉結合部的新建小區作一對照,可以清晰地發現,社區類型及其特性的差異對于社區公共事務的問題指向和解決策略以及社區治理模式具有基礎性的影響。與新建小區相比,w社區在空間結構、人口結構與特質、公共設施、住宅結構等方面具有顯著的差異性,這就導致了以下一些後果︰一是社區公共事務的復雜性和突發性。社區空間狹小,生產空間與生活空間混雜,而人口密度高,地租高,人們爭奪空間激烈,從而導致社區治安、佔道經營、環境衛生、油煙噪音、人際糾紛、餐館門面和攤點布局等一系列的社區公共問題。二是社區居民需求與供給之間的緊張。面對社區公共事務的復雜性、多樣性和突發性,社區缺乏相應的有效解決機制,這與社區組織體系不完善和政府的缺位有關。由于W 社區是老城區,只有社區居委會、社區黨支部、社區成員代表大會和社區協商議事委員會四大主體組織,沒有物業管理公司和業主委員會,更沒有社會中介組織。社區主體組織在當前行政主導的街居體制下疲于應付上級政府部門的下派工作,無暇也無力有效化解社區內部的矛盾和沖突,物業管理公司的缺乏和政府的缺位進一步加劇了社區居民的挫折感和不滿情緒,因而這些挫折和不滿就急需相應的表達渠道和疏通機制,以維持良好的社區公共秩序和穩定的生活環境。

    其次,“社區社會精英”和“社區政治精英”起關鍵作用。社區稟賦只是前提性條件或者說是基礎性條件,並不具有必然性,因為其他許多類似的老城區並沒有這樣的論壇組織,這就需要尋找更有說服力的解釋。實際上,在社區論壇的生成過程中,“社區社會精英”和“社區政治精英”這兩類群體起著關鍵性的作用。“社區社會精英”,是社區的部分老年人,俗稱“社區積極分子”,他們一般在單位從事過管理工作或擔任過領導職務,熱心公共事務和公益事業,關注社會公共利益,保有傳統的集體主義觀念。“社區政治精英”是社區主體組織成員。這兩類群體對社區論壇從萌芽逐步走向制度化和規範化城市社區治理中的公共參與?? 以武漢市w社區論壇為例起著直接的推動作用。調研資料顯示,原L居委會5號門棟的樓道清理討論會作為社區論壇的雛形,是在居委會一位工作人員的提議下召集起來的,社區論壇也是在幾位老年人的提議和要求下才正式成立起來的。可以說,論壇的成長基礎最關鍵的在于骨干,骨干力量是凝聚力的象征,是論壇的支撐點。

    從社區論壇的構建過程來看,社區論壇既不是以“社區社會精英”為主體的社區居民單方力量的行為後果,更不是社區工作者這一兼具行政身份和社會身份的“社區政治精英”的單向建構。從某種意義上說,它是由“地方精英”帶動和推動下的民間自我發育過程的“復雜體”。而且在其後的發展過程中,政府部門也作為一種外在的組織力量加入到這一組織變遷過程中來。

    (三)運作機制

    社區論壇組織的運行實際上暗含了兩個相互貫通的過程︰一是社區居民的組織化過程,二是社區居民、社區工作者、政府及其職能部門三個行動主體之間的公共協商過程。這兩個過程分別從不同的層面上作用于其產生與演進過程,並刻畫了社區公共空間的特質與性狀。

    首先,社區論壇組織的興起與演進是社區居民的組織化過程。中國是一個國家或者政府主導型的社會,國家尤其是行政權力一直保持著對社會的強控制,社會力量極其弱小而且發育極為緩慢。雖說改革開放以後,市場經濟體制改革和政治體制改革的雙向推進加速了社會結構的松動和社會力量的成長,但是由于路徑依賴和社會發育進程的緩慢,國家與社會的整體框架基本上沒有很大的變動。中國的現代化建設和社會基層民主建設也一直是在政府主導下推進的。1949年以來,中國城市社區權力在經歷“社區行政建設”的過程中,逐步由虛擬狀態向實體化轉變,而且當前的社區建設並非“是為了培育一個強大的與國家抗衡的社會,而更多的是為了以更低的成本鞏固對基層社會的控制”1。因此,在城市社區自治過程中,社區居民的組織化過程就顯得尤為重要和關鍵。W社區論壇在一定程度上為我們提供了一個可能的案例。社區論壇為社區居民提供了一個平台、一種機制,通過這一平台和機制,社區居民可以對社區公共問題進行集中性討論,並商討相應的解決方案。通過這種公開的、平等的討論所形成的某種公共意見,對政府及其職能部門的決策和行為構成一種社會壓力。這種形式,可以適當避免低組織化的弱勢居民直接面對高度組織化的強勢政府的不利地位,提高居民的談判能力,使社區公共事務獲得更完滿的處置。

    其次,社區論壇的演變歷程也展現為社區居民、社區工作者、政府及其職能部門三個行動主體之間的公共協商過程。由于篇幅限制,這一點在此處不再予以詳述。在此需要指出的是,w社區論壇中蘊含著豐厚的理論資源,展現了邏輯與實證的多重關聯和多個面相。一方面,在社區論壇這一新型組織形式中,社區居民、社區工作者、政府及其職能部門三個行動主體都標示著各自的角色定位和行為模式,依循著各自的行為模式和行動邏輯。黨和政府通過社區黨支部這一最基層的黨組織和社區居委會這一半行政半自治組織的中介作用表明著自己的“在場”,來自上級黨政部門的政治學習就是例證;社區居民通過主動建構w 社區論壇這一新型組織體系表達自己的利益訴求和公共需求,並顯示自身在政府治理體制中不可忽視的地位;而社區黨支部和社區居委會則由國家控制體系的“末梢”轉化為國家(政府)與社區之間的“聯結點”,在這一轉化過程中,其角色設定、功能定位和行為模式也發生了一些變化。另一方面,社區論壇又體現著社區內不同利益相關者之間的協商過程。它與國內外討論漸趨熱烈的協商民主理論有較強的邏輯關聯,而且此處所述的協商民主不是一種理念性的民主形式,而是一種行動中和實踐中的民主模式,是在社區這一具體場域中的操演與檢驗,它是通過一系列彼此相關的核心特征和原則來體現和界定的。

    三、社區治理與公共參與︰研究啟示

    我國城市社區自治具有鮮明的行政色彩,可以說是政府主導下的制度變遷過程。從詞源學來看,中國的城市社區研究既借用世界範圍社區研究的概念,又刻意與之保持距離,既采用與國際上通用的Community development十分相近的說法,又別出心裁地名之為“社區建設”,有意識地突出一個外在于社區的“建設主體”。從社區建設的運行邏輯和演進歷程來看,社區建設是在“全能政府‘失效’和萬能市場‘失靈’的制度背景下發生的”2,國家推行社區建設是為了彌補市場的缺陷,應對單位制解體後城市基層社會的真空狀態和失控局面,重建和再造城市社會的控制體系和整合機制,社區的功能定位于承接政府下放和單位剝離出來的社會職能,社區成為城市社會調控體系的最基層單元。從一般意義而言,城市社區建設興起的初始路徑和功能定位從總體上規制著社區自治和基層民主的發展走向。然而,社區建設的實踐卻日益突破其規劃者的功能定位和目標設定,朝著自主自治的方向艱難探索,不管是在社區的組織體系架構方面,還是在社區的具體運行機制和價值導向方面都取得了一定成效。

    本文的研究個案??w社區論壇這一新型參與機制的出現在演進邏輯上與社區治理有著某種對應關系。社區新的參與機制和組織形式的顯現,社區公共活動空間和社區公共生活的拓展,實際上意味著社區治理主體的多元化發展以及社區這一社會生活共同體的本質性規定的回歸。“社區社會精英”走向社區的公共舞台,獲得公共性身份,成為社區新的治理主體。社區也不再只是一個地域性的概念,日益獲得了利益聯結和公共交往的穩固性的支撐,建構了一種社會文化體系,“居民利用這一體系在彼此間建立聯系以解決由于居住在一個可界定的疆域內從而不可避免地會產生的帶有共同性的問題,滿足共同的需求”3。

    但是,社區論壇的建立過程卻暴露了城市基層民主建設的滯後性。政府及其職能部門的缺位和越位是社區論壇興起與演變的極為重要的外在因素。由于政府部門的缺位和社區組織體系的不完善,社區居民不得不尋求社區論壇這種新的組織機制來填充這一空缺,創設一種新的解決社區公共事務的渠道。在社區論壇的後期發展過程中,政府部門卻又采取了越位的舉動,干涉社區論壇的正常運行。值得我們注意的是,在這兩種情景下,社區居民都無法對政府部門的行為產生實質性的影響,不管是將他們“拉人”社區還是“推出”社區。出現這些現象的根源在于基層民主的缺失。正是在基層民主缺失的情況下,社區居民缺乏制約基層官員的制度性機制,基層官員在政策制定和行政管理過程中很難有效地關照居民的利益,而極有可能將自身的利益訴求放在首位。在本文所討論的社區公共事務的處置過程中,政府部門就不從社區居民的需求和社區本身的發展要求出發來采取適當的行為方式,從而對社區工作的開展產生了破壞性的作用。

    本研究也進一步表明,我國社區建設的順利推進,關鍵在于社區參與機制的制度化與政府治理體制的轉變。城市社區建設走向成熟的重要標志就是社區政治參與的狀況。社區居民的政治參與問題主要體現在表達機制上,也就是居民利用社區這一平台來展現自己的公共性需求,發表自己對社區公共事務的看法與意見。在社區建設中,政府部門和社區工作者極易忽視居民公共參與的拓展,傾向于將社區作為他們的管轄地,將自身定位為天然的管理者和社區事務的當然決策者,而把居民作為被管理者和決策的被動接收者。因此,社區參與機制的制度化會使政府部門、社區工作者和社區居民三者傳統的關系模式有所突破,進而為社區居民多元化的需求和社區公共輿論的架構提供伸展的空間。而政府治理體制的轉變則是社區建設的體制性外部環境,當前主要有三個層面︰從傳統的強制控制向溝通控制轉變;從傳統的至高無上向社會平等、社會和諧的方向轉變;從傳統單向、自上而下的管理模式向更加注重自下而上的多元化的、合作的管理模式轉變。

    注釋

    ヾ朱健剛︰《國家、權力與街區空間?? 當代中國街區權力研究導論(上)》,《中國社會科學季刊))1999年第2期。ゝ徐勇︰《論城市社區建設中的社區居民自治》,《華中師範大學學報)2001年第5期。ゞ蔣自強、史晉川︰《當代西方經濟學流派》,復旦大學出版社,1996年,第242頁。

    參考文獻

    [1]張靜.培育城市公共空間的社會基礎??以一起上海社區糾紛案為例[J].法治論叢(上海政法學院學報),2006,(2).

    [2]張磊,劉麗敏.物業運作︰從國家中分離出來的新公共空間[J].社會,2005,(1).

    [3]劉曄.公共參與、社區自治與協商民主?? 對一個城市社區公共交往行為的分析[J].復旦學報,2003,(5).

    [4]阿蘭納?伯蘭德,朱健剛.公眾參與與社區公共空間的生產??對綠色社區建設的個案研究[J].社會,2007,(4).

    [5]朱健剛.城市街區的權力變遷︰強國家與強社會模式??對一個街區權力結構的分析[J].戰略與管理,1997,(4).

    [6]查爾斯-泰勒.市民社會的模式[G]╱╱鄧正來,[英]J.c.亞歷山大編.國家與市民社會︰一種社會理論的研究路徑.北京︰中央編譯出版社,1998.

    [7]顧駿.過度組織化︰中國城市社區建設的結構背景及其社會學意蘊[J].東方文化,2002,(4).

稿源︰ 社會學視野網 作者︰ 李海金 責編︰ 楊富強