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民族區域自治實踐的中國語境

2015年07月01日 02:30:33 來源︰ 《清華大學學報(哲學社會科學版)》,2015年第1期

在中國的民族政策體系中,民族區域自治是核心制度安排之一。作為一種由憲法規定的政府制度,[1]民族區域自治突顯了現代中國政治版圖上的族群多樣性。然而,這個制度之所以在中國出現,不僅來源于中國的族群多樣性本身,也同樣植根于特定的價值觀與政治學說、具體的歷史語境以及國家建構與治理的技術性條件。實際上,無論是理論起源還是實踐演進,對于民族區域自治制度的理解,並不能僅僅局限于這個制度本身,而是需要將觀察的視角投射到一個更為遼闊的政治、歷史與知識生產的時空背景之中。

中國是一個從古代文明延續至今的實體國家。然而,無論是國家體制還是文化結構,現代中國的國家起源,既包含了歷史傳統的延續性,同時也恰是這種傳統斷裂的產物。近代以來,歐洲殖民主義和帝國主義勢力進入中國,中華文明受到西方現代性文明的強烈沖擊。從晚清到民國,伴隨著西學東漸以及日本明治維新後國家崛起的強烈刺激,一大批中國知識分子受到民族—國家觀念的影響,激烈批判文明傳統,激進投身于革命運動,將源起歐洲的民族—國家體制視為中國“救亡圖存”不二的制度選擇。但是,在建立現代國家制度的政治實踐中,民族—國家體制始終與中國的文明傳統與社會文化底色有種“水土不服”的疏離。盡管1911年中國在政體上成為亞洲歷史上第一個共和國,但無論是從疆域廣度還是文明特性上來看,今日的歐盟,而不是西歐那些典型的民族—國家,與中國相似的程度反倒可能更高一些。無論如何,在後帝國時代,作為一個多民族統一國家,中國不得不在歷史基礎和現實條件的種種約束之下,不斷探索如何建設自身的民族—國家體制,並在這種體制下保持承襲自帝國的疆域、包容內部的多樣性。從民國初期的“五族共和”到1927年之後國民黨政權的“三民主義”(國族主義),這一努力直到新中國成立才初步宣告成功。上個世紀中葉,中國共產黨重建了國家政治“大一統”格局,最終形成了以民族區域自治為中心的一系列民族政策。

在處理內部多樣性的問題上,現代中國建設與完善民族—國家體制的探索與努力,並未終結于1950年代確立的,至少在理論和形式上仿效蘇聯的國家制度。無論是從1957年到1976年頻仍發生的各種政治運動(這些運動既制造了社會混亂,也促進了邊疆社會結構的國家化),還是改革開放後發生的以市場經濟建設為中心的社會轉型(這促進了城市化、人口流動和以個人主義為基礎的社會結構的生成),民族區域自治作為國家基本政治制度之一,其實際運行的環境與機制不斷發生變化。

盡管1984年頒布實施的《民族區域自治法》在法律意義上進一步強化了這個制度,但在實踐意義上,民族區域自治實際的制度功能,與《民族區域自治法》作為基本法的法律地位在相當程度上不相匹配。這是我們不得不面對的一個客觀事實。也正是基于這個事實,本文試圖回答影響這種情形出現的政治、社會與文化因素,或簡言之,分析民族區域自治實踐的中國語境,特別是關注這種制度所蘊含的以國家為中心的“內外有別”的制度觀念與邏輯。

一、“威斯特伐利亞原則”與民族區域自治

民族—國家體制的圭臬,是《威斯特伐利亞條約》體系。由于缺乏中國皇帝式的“天下共主”,為解決封建時代歐洲不同諸侯政權之間連綿不斷的爭端與戰爭,1648年,哈布斯堡王朝和法國、瑞典以及神聖羅馬帝國內的勃蘭登堡、薩克森、巴伐利亞等諸侯邦國簽訂了《威斯特伐利亞條約》。這個條約確立的原則,是國家不論大小一律平等,互不干涉內政。隨後伴隨著歐洲殖民主義的勢力擴張,威斯特伐利亞條約體系逐漸成為世界性的國際關系規範。

《威斯特伐利亞條約》開啟了歐洲進入民族—國家時代的大門,也為民族主義思潮在歐洲的興起奠定了基礎,因為在由地域、人口與主權連接成一體而形成的國家內,人民開始把自己視為一個“民族”。正如蓋爾納定義的那樣,“民族主義首先是一條政治原則,它認為政治和民族的單位應該是一致的”。[2]這在法國大革命期間表現得淋灕盡致,基于盧梭的“人民主權說”,革命者不僅在“君主制最繁榮的時期”[3]將國王送上了斷頭台,而且使“雅各賓民族主義”成為法蘭西的“新民族宗教”。[4]簡而言之,與歐洲封建時代慣以種族名稱標示地域的傳統一樣,將“民族”與“國家”聯系起來,是“19世紀初產生于歐洲的一種學說。它自稱要為適當的人口單位作出獨立享有一個自己的政府的決定、為在國家中合法地行使權力、為國際社會中的權利組織等,提供一個標準”。[5]

在這一點上,不僅中國的“大一統”傳統與歐洲經驗是相反的,而且幾乎所有非歐洲社會,都不存在這樣一種傳統觀念。因此,近代以來,在反殖民主義運動和民族解放運動中成立的國家,幾乎都在文化上有一種“想象的共同體”式的尷尬處境。[6]更值得反思的是,包括列寧的民族自決權和斯大林的民族定義在內,源自歐洲的“民族”劃分的各種理論,都在暗示某種“威斯特伐利亞原則”,即作為整體的“民族”,似乎“理所當然地”擁有某種類似國家主權的群體權利,這也是“民族自決權”最基本的理論邏輯。這無疑造成民族—國家體制的一個理論悖論,即國際關系規範的國內化。

  迄今為止,民族自決權是最富爭議的現代政治理論之一。即使列寧本人,對民族自決權也曾有過不同的解釋。一方面,列寧認為︰“對我們綱領中關于民族自決的那一條,除了從政治自決,即從分離和成立獨立國家的權利這個意義來解釋而外,我們決不能作別的解釋。”另一方面,列寧認為︰“不允許把民族自決權問題(即受國家憲法保障用完全自由和民主的方式解決分離的問題)同某一民族實行分離是否適宜的問題混淆起來。對于後者,社會民主黨應當從整個社會發展的利益和無產階級爭取社會主義的階級斗爭的利益出發,完全獨立地逐個加以解決。”[7]對于列寧主義民族自決權理論的內在張力,凱杜里解釋為“列寧和斯大林的檢驗標準是那些(民族主義)運動是促進還是阻止革命事業”。[8]

民族自決權不僅為“民族”提供了脫離帝國或擺脫宗主國殖民統治的理論基礎,也為主權國家內部的少數民族行使民族區域自治提供了權利依據。一戰以後,從主權歸屬芬蘭的奧蘭島到蘇聯,民族區域自治作為一種地方政權組織形式開始出現,自治權成為僅次于國家主權的一種政治權力。[9]

然而,民族主義終究是一柄意識形態雙刃劍,它既能為反抗壓迫的殖民地人民提供正當的思想武器,也能生成邪惡的法西斯主義,亦如凱杜里所言︰“企圖依照民族方法來改變世界的廣大面貌的作法並未帶來更加持久的和平與穩定。相反,它導致了新的沖突,惡化了緊張局勢,為無數對政治一無所知的人們帶來了巨大災難。”[10]在西方,即使民族自決權最堅定的理論支持者也認為“一些民族(nations)——例如那些在地理上與其他群體混居的民族——將不得不滿足于某種低于全面自治(full self-government)的安排”。[11]

事實上,在民族區域自治問題上,“威斯特伐利亞原則”使主權國家時常陷入某種難以自拔的“內外不分”的困境,因為一旦自治體不滿足于有限的自治權而要求全面的民族自決權,國家就會面臨分裂的危險。西方社會同樣為這種困境所困擾,典型者如加拿大的魁北克[12]和英國的蘇格蘭。

二、中國的政治現代化與民族區域自治

新中國創設民族區域自治制度的宗旨,是為了解決國家建構中的民族與邊疆問題。而在民族與邊疆問題上,新中國需要完成的首要目標,是實現國家的政治現代化。

然而,對于中國來說,“民族”的概念、民族主義思想和民族—國家體制都是文化上的舶來品,而非內生之物。中華文明傳統的世界觀是“天下觀”。儒家學說的“天下”,是只有中心而沒有邊界的全部世界,即所謂“普天之下,莫非王土;率土之濱,莫非王臣”。而“君權天授”的“天子”,在“天下秩序”中佔據唯一且至高無上的地位。因此,在歷史上,盡管歷朝歷代的情形有所不同,但總的來說,帝國體制下的中央與地方關系主要為兩種,一種是對于“內部地區”(如元明清三代的行省)的直接統治,另一種則是對納入朝貢體系的“外部地區”(藩屬)的間接統治,兩者共同構成了“天下秩序”。[13]實際上,今日“內地”與“邊疆”之分,在觀念上仍有與此相通之處。

“天下秩序”的神性在19世紀中期之後漸行瓦解,“君權天授”的帝國想象,最終被“主權在民”的現代政治哲學觀念所替代。帝國“內”與“外”模糊且可相互轉化的分界,也變成由國際條約規定的清晰的邊境線。此“內外之分”之變,在辛亥革命之後,成為中國建設民族—國家體制的難題之一。

在制度安排上,中國的政治現代化仍然需要在“內”與“外”兩個維度上實現︰對內需要完成國家內部治理結構的轉型,基于確定的領土疆域和國民身份的意義範疇,國家需要從文明帝國時代多樣化的、通常是羈縻式的邊疆治理體制轉向以科層制行政體系為中心的規則一致的現代國家治理;對外則需要融入以民族—國家為基礎的國際秩序,從傳統的朝貢體系轉向主權平等的現代國際關系。

因此,近代以來,當“天下”不得不變成了“國家”之後,在對內的維度上,國家不斷努力將自身的力量推進至邊疆,實施對邊疆社會的直接治理,從而實現邊疆地區由“外部藩屬”向“內部行省”的轉變。在對外的維度上,現代中國也在歷史傳統之外,借助民族主義原則確立國家的主體性與合法性。這種民族主義強烈具有公民民族主義的氣質,以國家為單位,將內部人口視為榮辱與共的命運共同體,強調國家利益至上,以捍衛國家的統一與領土完整為最高政治目標。

同時,格局變化之中,“天下觀”的思想邏輯仍然存續。無論是民族主義還是共產主義,任何一種基于現代性的普遍主義政治理想,都在中國的社會文化語境中被賦予某種“天下大同”的意識形態替代物的意味。盡管從理論上說,“天下大同”是沒有真正意義上的敵人的,而民族主義與共產主義卻都需要區分敵我。但在“我”群體之內部,“大同”就是最高的理想秩序。因此,對于中國來說,世界的“天下”不再,國家的“天下”猶存。由是觀之,無論是民國時期的國族建構還是新中國的社會主義改造,都試圖基于一種國家化的、具有整體性和普遍意義的政治主張和舉措,將邊疆地區納入現代語境下的國家“大一統”格局之中。而非真正如歐式民族主義原理所主張的那樣,以“民族”為最基本的政治與社會單位。對這一點,從民國時期對于“中華民族”的恢弘論述,[14]到今日“小康社會”、“和諧社會”等政治術語的創造,皆源于此。

由此不難理解,現代中國社會的“民族”分類實際上是雙重的,始終以國家為中心區分“內”與“外”。即在與國家的外部力量相對照時,特別是面對殖民者和侵略者時,我們是共同經歷過“百年恥辱”歷史命運的一體化的“中華民族”;但在面對內部的多樣性時,我們不過是一些“大同小異”的不同群體,這種內部的群體差異具有很強的“內部性”,亦由國家的歷史演進過程和內部長期的社會互動所決定。國民黨統治時期(1927—1949)試圖將這種群體在理論上分為“宗族”、“部族”與“氏族”,而將“民族”這個概念僅賦予“中華民族”;[15]1949年之後,中國共產黨雖然在理論上承認內部的“民族”區分,但為了貫徹“民族不分大小一律平等”的原則,並不對不同“民族”之間的性質差異做出理論區分,同時將民族問題的性質定義為“人民內部矛盾”。而這種矛盾,與階級政治的敵我矛盾相對照,“是在人民利益根本一致的基礎上的矛盾”。[16]

然而,回望歷史,20世紀上半葉,如果說中華民族意識的覺醒是一種公民民族主義運動的產物的話,那麼與之相對應,同樣基于民族主義思想與理論,族群民族主義意識(包括大漢族主義與地方民族主義)也開始沁入中國人的內心,並在邊疆地區導致一些分裂主義運動的出現。也正是為了回應這種近代邊疆民族政治的張力,新中國選擇設立民族區域自治制度,在多民族統一國家內部創立一種新的治理結構,以協調民族關系,鞏固國家統一。

三、民族區域自治在中國的創立

新中國是中國共產黨在物質條件一窮二白、社會結構一盤散沙的基礎上創立的。當是時,作為一個浴血奮戰多年的革命型、軍事型政黨,中國共產黨必須向外部世界學習建設民族—國家的經驗。由于政治原因,新中國國家制度的模仿對象鎖定為蘇聯。然而,新中國對蘇聯國家制度的學習和借鑒,並非全面照搬,而是“形似而神不似”,具有鮮明的中國特色。

在民族問題上,馬克思主義的平等原則、列寧主義民族自決權理論、斯大林民族定義、蘇聯的民族區域自治理論確為新中國民族政策的理論基石之一,並深刻塑造了延續至今的民族理論話語風格。但這並不意味著蘇聯民族理論就是中國民族政策的真正指針,中國共產黨的革命經驗與毛澤東思想,才是新中國建設民族區域自治制度的直接理論來源。

在實踐上,中國共產黨對民族問題的認識和理解,經歷了一個變化的過程。這一過程大致可分為四個階段。

第一階段︰從1921年至1930年,中國共產黨在其幼年階段,對于國內的民族問題尚缺乏自身的獨立見解,受蘇聯理論與制度的影響頗重。中共當時的基本主張是聯邦制和民族自決。[17]

第二階段︰中國共產黨對民族問題看法發生轉變是在長征時期。為了規避國民黨政權的軍事打擊,中國工農紅軍長征的北上路線實際是沿著漢與非漢(少數民族)社會的地理邊界行進的。紅軍走過了藏族、彝族等西南少數民族地區,之後到達陝北根據地,其地理位置與蒙古族和回族聚居區接近。這也使得中國共產黨最早處理民族問題的經驗,主要基于與蒙古族和回族打交道的經驗。因此,從1931年至1937年,在歷經了瑞金政權和長征之後,有了在民族地區和少數民族切身交往及建立政權的實際經驗,中共深入理解了中國的民族多樣性、國情復雜性以及民族問題的重要性,逐漸將聯邦制、民族自決和自治並提,並于1936年成立了第一個民族區域自治政權“陝甘寧省豫海縣回民自治政府”。

第三階段︰從1938年至1945年,中國共產黨逐步放棄了聯邦制和民族自決的提法,在政治綱領上提出建立抗日民族統一戰線,以民族區域自治作為解決民族問題的基本政策。[18]1941年,陝甘寧邊區政府頒布《陝甘寧邊區綱領》,其中規定建立蒙、回民族的自治區。

第四階段︰1947年5月1日,在以烏蘭夫為代表的中國共產黨人的主導下,內蒙古自治政府成立,這是中國現代史上的第一個省級民族區域自治地方。內蒙古自治區的成立背景是抗日戰爭後東北失土的收復,盡管中國共產黨當時尚未獲得全國政權,但直接領導了內蒙古東西部統一組成自治政權的事業。1949年,在籌建新的國家政權時,毛澤東就是否實行聯邦制的問題征詢了黨內民族問題專家李維漢。經過研究,李維漢認為我國同蘇聯的歷史發展和具體特點不同,不宜實行聯邦制,建議在統一的(單一制的)國家內,實行自治地方制。黨中央和毛澤東接受了李維漢的建議。[19]1949年9月,中國人民政治協商會議批準通過了具有臨時憲法性質的《共同綱領》,其中規定在少數民族聚居的地方,實行民族區域自治。

在理論上,毛澤東思想對民族問題的看法,首先按照馬克思主義原理,認為民族問題的實質是階級問題。這個問題同時具有兩個面相,一是反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義對我國各族人民的壓迫;二是反對各民族內部的剝削階級對廣大人民群眾的統治、剝削和壓迫。其次,毛澤東思想強調獨立自主、自力更生的方針,從中國實際出發,反對教條主義,“使馬克思主義在中國具體化”。[20]第三,毛澤東思想將民族問題定義為人民內部矛盾,既反對大漢族主義,也反對地方民族主義。這些思想為新中國設立民族區域自治制度提供了價值坐標。

實行民族區域自治,首先需要回答三個關鍵的理論問題︰誰是“民族”?哪里是“民族地區”?誰能代表“民族”?新中國政府對這些問題的回答,具有高度的實踐性。

實行民族區域自治的前提條件之一是民族識別。自1951年開始,國家開展了大規模的民族識別。中國的民族識別是世界上迄今為止規模最大的由國家主導的民族身份界定工程,最終55個族群被正式認定為“中國少數民族”。盡管中國的民族識別在名義上依據的是斯大林民族定義及蘇聯民族理論,但在實際操作中,卻整合了西方的社會學、民族學和人類學知識,由以費孝通、吳文藻、潘光旦、林耀華等為代表的一批留學西方的學者擔任學術指導,[21]同時放棄了蘇聯民族理論中基于經濟社會發展水平做出的對“民族”、“部族”和“部落”等群體性質的政治化區分。

實行民族區域自治的另一個前提是在對“民族地區”的劃分。在行政區劃上,新中國政府以“世居”為原則,而不以少數民族人口佔當地人口的絕對多數為原則重新劃分行政區,設立不同行政層級的自治單位。這個做法包含了三種考慮,一是對歷史的尊重,將少數民族世居的地區規定為自治單位;二是對現實民族人口分布“大雜居,小聚居”格局的尊重;三是出于有利于自治單位經濟與社會發展的考慮。如1958年3月,中共中央決定將原來的廣西省改建為壯族自治區,合並壯族聚居的西部地區和漢族聚居的東部地區。當然,設立自治單位也有突顯國家對少數民族政治承認的用意,如1956年2月,中共中央決定在甘肅境內的回族聚居地區成立省一級的回族自治區,並于1958年劃出甘肅的19個縣市成立寧夏回族自治區,為此從全國調派了數萬名回族干部、知識分子、產業工人等赴寧夏工作。

從總體上看,盡管目前中國實行民族區域自治的地區佔國土總面積的64%,但在絕大多數自治單位中,少數民族人口並不佔當地人口多數,只有極少數自治單位(藏族最典型)例外。

第三,以少數民族干部作為本民族的代表,在民族區域自治機關內行使自治權利。從長征途中吸收一批少數民族青年參加紅軍開始,中國共產黨長期有意識地、系統地培養少數民族干部,早期的民族干部不僅來源于黨內,也來源于在統一戰線工作中與中國共產黨合作的黨外民族上層人士。1941年,延安民族學院(今日中央民族大學前身)創辦,這是中國共產黨建立專門培養民族干部的高等教育機構的開端,如今全國已有15所民族院校。

四、民族區域自治的中國特色

《中華人民共和國憲法》規定︰“各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權。”[22]“實行民族區域自治,體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神,體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則”。[23]在我國的單一制國家政治體系中,民族區域自治是一項特殊的制度安排,其主要特點如下︰

(一)國家指導下的自治

中國的民族區域自治,是國家統一領導下的自治,各民族自治地方都是中國不可分離的一部分。民族自治機關是中央政府領導下的不同層級的地方政權,都必須服從中央的統一領導。因此,中國民族區域自治制度具有比較強的“國家指導性”特點,更多地體現了國家意志與國家意願。與蘇聯的民族區域自治制度不同的是,中國的民族區域自治從一開始就脫離了某種聯邦制的國家組織形式,不僅憲法中沒有像蘇聯那樣依據民族自決原則給予民族自治地方脫離國家的權利,而且在中央與自治地方的分權制度安排上也確立了“自上而下、中央主導”的結構。因此,中國的民族區域自治並非一種簡單的中央與地方分權制度,而是以國家為中心,在強化邊疆地區對中央政權的隸屬關系的前提下,由國家主導做出各種特殊化的制度安排,以協調主體民族與少數民族之間、不同少數民族群體之間以及中央與地方之間的利益關系,提高少數民族的政治地位和在國家與地方事務中的政治參與。

(二)民族因素與區域因素相結合

在中國的民族區域自治制度中,民族因素與區域因素都是相對的、從屬的,任何一個因素都不能獨立成為自治制度的決定性因素。民族區域自治並不是單純的“民族自治”,自治單位並不是一種“民族化”的地方政權;同時,民族區域自治也不是單純的“地域自治”,盡管自治單位在法律上擁有變通中央政策的權力,但自治地方與國家之間的關系,在實際運行層面更接近于一般的中央政府與地方政府之間的關系,只是國家對于民族區域自治單位承擔了更多的幫助發展的責任,予以特殊扶持。

民族與區域因素的結合,從自治單位作為行為主體的立場出發,在實際操作層面,客觀上形成一種有限的自治權制度,即在宏觀層面,自治單位需尊重國家大的方針、政策;而在中觀與微觀層面,特別是一般性的社會政策上,如生育政策、民俗性文化政策(如公共節假日的設置)等方面,自治單位擁有比同級別的一般行政單位更大的決策權力。

(三)經濟因素與政治因素相結合

民族區域自治制度對于促進自治地方經濟與社會發展的強調,以及在這方面對中央政府責任細致入微的規定,[24]體現出來的制度邏輯,是以民族區域自治制度為依托,以促進經濟建設為手段,達到民族平等與民族團結的政治目標。當然,這種做法造成的一個客觀後果是,在實際運行層面,民族區域自治更像是一種經濟制度,而不是政治制度。同時,中央政府和自治單位也都有一種傾向,將這一制度“行政化”,使其在技術與操作層面成為國家行政管理體系的一部分,而不是在這個體系之外擴張自治單位的政治權力。與一般的地方行政單位相比,中央政府向民族自治地方提供更多的經濟優惠政策,包括財政、稅收、工業發展優惠政策等。在資金投入方面,近年來中央政府持續加大對民族區域自治地方的財政轉移支付力度,包括一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式。此外,中央政府還設立各種專項資金和臨時性的補助,扶助民族區域自治地方發展社會、經濟和文化建設事業。

從整體上說,中央政府對民族區域自治地方的財政淨補貼規模多年來呈不斷擴大的趨勢。[25]同時,中央政府采取對口支援的形式,用行政命令的方式讓相對發達的漢族地區對口支援民族地區。西藏自治區和新疆維吾爾自治區是這種對口支援工程的最大受益單位。

(四)基于民族身份的群體優惠政策

與民族區域自治政策相配合,國家在社會生活諸多領域向少數民族提供優惠政策,在少數民族身份與優惠待遇之間建立起直接的聯系。基于民族身份的群體優惠政策,一方面表現為民族區域自治單位本身作為受益主體,如前述的那樣;另一方面則表現為少數民族群體的成員個體作為受益主體。

由于這些優惠政策基本上是普惠型的,就個體而言,只要擁有少數民族身份,就可能在許多方面,特別是一些涉及重大個人利益的方面,如計劃生育和升學考試,擁有比漢族更多的利益機會。

五、新時期民族區域自治面臨的挑戰

自1984年《民族區域自治法》頒布施行之後,民族區域自治制度進入常規化運行的狀態。但隨著我國改革開放事業的發展和社會轉型的加深,民族區域自治制度實踐也逐漸面臨一些現實的挑戰,主要表現為六個方面︰一是在實踐上制度功能有限。盡管民族區域自治制度的法律地位很高,但在政府行政管理的實際運作中,自治單位並未與非自治單位表現出顯著的差異性,相反,各級自治單位的運行機制及政策產出與同級地方政府高度相似。二是自治權行使的規範性不足。例如,民族區域自治是要“充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利”,[26]但自治機關是地方政府,其權力行使對象是全體本地居民,而非僅僅是“自治民族”,由其管理的事務也不可能完全是“本民族內部事務”。因此,事實上,自治權的行使對象在相當大的程度上是缺失的。三是自治權與中央集權之間存在制度張力。自治作為一種分權制度,不僅本身與黨的一元化領導體制存在內在沖突,也與行政化的中央與地方分權模式有沖突,二者皆表現為自治地方必須服從中央根據現實情況不斷做出調整的路線、方針和政策,不能因民族區域自治制度而不遵從中央的號令。四是法治建設不完善。盡管《民族區域自治法》是憲法性法律,但由于法律本身缺乏相關的“法律責任”配置,事實上對違反《民族區域自治法》的行為缺失制裁與補償機制。五是民族干部的代表性弱化。中國共產黨早期的民族干部主要有三個來源︰一是黨的中、高級干部群體中的少數民族,如烏蘭夫(蒙古族)、韋國清(壯族)等;二是戰爭時期由軍隊出身的民族干部,如天寶(藏族)、扎西旺徐(藏族)、朱德海(朝鮮族)、賽福鼎•艾則孜(維吾爾族)等;三是黨在統一戰線工作中開展合作的民族上層人士,如班禪額爾德尼•確吉堅贊(藏族)、阿沛•阿旺晉美(藏族)等。或基于傳統權威資源,或基于革命經歷,這些干部都具有比較強的政治代表性。但隨著時代的變化,由教育制度和科層制行政體系本身產生的少數民族干部,其代表性客觀上正在衰減。六是城市化和人口流動對民族區域自治構成的挑戰。迅猛的城市化與大規模的人口流動,造成自治地方人口與社會結構發生巨大的變化,改變了民族區域自治制度的實施條件。比較典型的例子是,由于1992年中韓建交之後我國朝鮮族出現大規模的人口遷移,延邊朝鮮族自治州如今已成“空巢農村”,而在青島等地,則出現了新的朝鮮族城市聚居區。[27]

民族區域自治制度並不是一個孤立的系統,而是嵌入中國建設民族—國家體制歷史進程中的一個特殊的制度裝置。

從理論上說,設立民族區域自治制度出于兩個同等重要的政治目標,一是為了完善國家建構,切實保障國家統一與民族團結;二是為了實現民族平等,切實保障少數民族的正當權益。基于這樣一種雙重目標,國家試圖通過實踐民族區域自治制度,將內部特殊地區和特殊人群的利益訴求整合進國家的政治體制。但另一方面,自治制度的設立顯著地改變了國家政權的性質和組織方式,並提升了“民族”身份的政治與社會重要性。

對于國家來說,民族區域自治同時具有積極和消極兩個方面的影響,積極的方面是它在制度上重新架構了國家的組織結構,使之能夠更鮮明地包容文化和族群的多樣性(這種理念中實際上也包含著這樣一種假設︰國家可以通過分權制度避免或調解族群沖突)。但自治本身也不可避免地帶來一些消極的影響,比如可能遭致生活在自治單位內的非自治民族群體(在大多自治單位內是人口多數)的反對,他們會認為特定民族的區域自治會威脅到他們自身的利益,並在一些具體情形下可能對其構成“制度性歧視”,從而破壞了公民權意義上的個體平等;同時,自治制度也為民族主義意識的傳播與擴散提供了政治與社會空間,使“本民族群體”容易過于強調自己與其他群體不同的文化特性與身份認同,從而可能為基于身份認同的社會沖突埋下伏筆;第三,從厄立特里亞到科索沃,由不成功的自治而導致國家分裂的案例,在當代世界屢見不鮮。

就我國的情況而言,從一開始,民族區域自治制度就一邊強調對群體權利的保護,同時一邊謹慎地避免對群體權利給予過度的承認。這種制度設計原則顯示出一種相當強的兩面性,因而導致自治制度在實際運行層面具有明顯的局限性,從表面上看往往流于形式。但在更深的層面,這也是改革開放後我國政治與社會結構內在發生系統性變遷的客觀反映之一。與其他曾經在計劃經濟條件下運行有效而在市場經濟條件下逐漸失效的制度安排一樣,在城市單位制和農村公社制瓦解之後,國家對于社會領域利益分配的主導權減弱,強調國家責任的民族區域自治制度也隨之發生意義轉換,在許多情境下,其意義已從“以國家為中心”被置換為“以民族為中心”。“成為‘民族’並非近代民族主義及民族國家建構下邊疆之人的唯一選擇,也並非最好的選擇……無論如何,相對于造‘國民’,建構‘民族’簡單得多;經由學術研究與政治安排,一個個‘民族’群體被認定、識別而加入國族之中,並以國家之民族政策來彌補邊疆少數民族的政治經濟弱勢地位。然而在‘民族’群體認同中,及以‘民族’為單位爭取群體在國家內的地位與利益之情況下,常讓個人失去其作為‘國民’之反思性與行動力;在民族文化與民族宗教之大 下,更常讓民族內的性別、階級、世代、聖俗間之剝削與不平等被遮掩。看來,近代中國之民族國家建構有一未竟之功,那便是造‘國民’(或公民)。”[28]建“民族”易,造“國民”難。民族區域自治制度與公民制度在客觀上的相互隔膜,是目前實踐困境的最深淵藪。

六、民族主義的“內外之分”與民族區域自治

回到最基本的問題,民族區域自治制度的首要理論前提是“誰是‘民族’”。建構論是當代族群理論的主要理論範式之一,在建構論的理論視野里,族群並不是社會生活或人類特性的某種基本事實,而是一種主觀的社會建構物,是由社會互動所決定的一種社會邊界。族群邊界的社會構建是一個不斷變化而非確定的過程,個體的身份認同應該被視為一種社會狀況和處境,並且在一定的程度上表現為一種主觀意志力。[29]顯然,新中國在創立民族區域自治制度的時候更多接受了列寧主義和斯大林主義對于“民族”的看法,認為“民族”是血緣與歷史的產物、其性質是確定的、其群體邊界是清晰的,這也是民族識別工程最基本的理論邏輯。但今天看來,民族識別工程本身也是在建構族群邊界。

當然,族群建構論並不能成為我們認識“民族”的單一的認識論與方法論。在這一點上,盡管存在術語翻譯的問題,我們還是能從安東尼•史密斯的討論中獲得一些啟發︰“民族(nation)不是族群(ethnic),因為盡管二者有某種重合並都屬于同一現象家族(擁有集體文化認同),但是,族群通常沒有政治目標,並且在很多情況下沒有公共文化,且由于族群不一定要有形地擁有其歷史疆域,因此它甚至沒有疆域空間。而民族則至少要在相當的一個時期,必須通過擁有它自己的故鄉來把自己建構成民族;而且為了立志成為民族並被承認為民族,它需要發展某種公共文化及追求相當程度的自決。另一方面,就如我們所見到的,民族並不一定要擁有一個自己的主權國家,但需要在對自己故鄉有形佔有的同時,立志爭取自治。”[30]

如果沿著安東尼•史密斯的看法審視民族區域自治,在中國的少數民族當中,不同群體的性質決定了對于民族區域制度不同的必要性。對于那些建構性色彩較強的族群來說,自治可能更多是一種國家行政制度“均質化”的產物,而非族群本身的訴求;但對于那些原生性色彩比較強的“民族”來說,對自治權的追求則可能代表了某種形態的民族主義訴求。然而,即便如此,也還是需要思考蓋爾納的命題,“是民族主義創造了民族,而非相反”。[31]民族主義“宣傳和捍衛文化多樣性,而事實上,卻在政治單位內部,並且在較少的程度上在政治單位之間推行同一性”。[32]事實上,這種民族主義“內外區分”的政治取向才可能真正構成嚴格意義上的“民族問題”。

在當下的現實語境中討論民族區域自治制度,非常容易陷入一種話語與觀念的結構性沖突之中。這一方面源于民族區域自治的理論基礎本身就包含著某種民族主義邏輯,由此造成不同族群對之的對立看法;另一方面則因為當下社會觀念的變化,個人主義與集體主義觀念之間存在張力。

市場經濟體制建設在中國正在生成一種新的社會結構,當下的人們更具有個體權利意識,而民族群體的利益一致性則受到質疑。同時,民族區域自治制度除了在個體層面提供基于民族身份的一些優惠政策外,並不能提供系統性的公民權利保障機制。因此,在當前邊疆社會出現暴力沖突的情況下,民族區域自治制度並未發揮出應有的制度功能,以消除、至少是緩解這種沖突。

正是在這樣一種復雜局面之中,後階級政治時代的民族區域自治開始引發社會焦慮,人們不知道這種制度的發展方向是什麼?對于國家建構來說,民族區域自治制度究竟是利大還是弊大?由于這些理論問題尚未解決,中國民族區域自治制度的演變前景具有相當的不確定性。

結論

民族區域自治作為現代中國民族—國家建設進程的一個產物,其顯著特征是並非以“民族”或“區域”為中心,而是以國家為中心的。中國共產黨設立民族區域自治制度的主要目標,是為了將少數民族整合進民族—國家體制之中,同時預防可能發生的民族沖突。因此,在本質上,民族區域自治是在維護國家統一和尊重少數民族特殊性之間采取的一種妥協性制度安排。

以民族區域自治為核心,國家向少數民族提供全面的優惠政策。由于目前我國的民族—國家建設所面臨的內部和外部條件都已經發生了結構性變化,民族區域自治制度正在遭遇一系列的挑戰,包括理論與意識形態、市場經濟、人口流動與城市化、族群沖突以及國家外部行動者帶來的挑戰等。

對于中國這樣一個多民族統一國家來說,民族區域自治的制度同時具有歷史合理性和歷史局限性——前者使中國在民族—國家建設進程中承認、容納和適應了文化多樣性的現實,而後者,也固化了族群邊界並使這個制度脫離現實環境,甚至是在一定程度上缺少實際效能。當然,就保障少數民族權益本身而言,民族區域自治顯然不是唯一的路徑與方法。

無論如何,民族區域自治制度是一條連接國家與社會、歷史與現實的紐帶。任何制度,其最強的生命力都是在回應外部挑戰和化解內部困境時所表現出來的活力、靈動和變化,宛若新中國以包括民族區域自治在內的一整套新的國家制度為依托,重建了帝國崩潰、社會碎片化後的國家政治“大一統”格局那樣。總之,作為一種現代中國建設民族—國家體制的歷史選擇,民族區域自治仍將在回應各種挑戰的過程中不斷調整、改革、完善自身,以服務于中國迎向未來的發展前景。

【注釋】

1]《中華人民共和國憲法》第四條第三款:“各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權。”參見《中華人民共和國法律全編》,北京:法律出版社,2008年,第3頁。

2]厄內斯特•蓋爾納:《民族與民族主義》,韓紅譯,北京:中央編譯出版社,2002年,第1頁。

3]托克維爾:《舊制度與大革命》,馮棠譯,北京:商務印書館,2013年,第209頁。

4]海斯:《現代民族主義演進史》,帕米爾等譯,上海:華東師範大學出版社,2005年,第31—63頁。

5]埃里•凱杜里:《民族主義》,張明明譯,北京:中央編譯出版社,2002年,第1頁。

6]參見本尼迪克特•安德森:《想象的共同體:民族主義的起源與散布》,吳人譯,上海:上海人民出版社,2011年。

7]《列寧全集》第23、24卷,北京:人民出版社,1990年,第329、62頁。

8]埃里•凱杜里:《民族主義》,第85頁。

9]參見關凱:《族群政治》,北京:中央民族大學出版社,2007年,第155—176頁。

10]埃里•凱杜里:《民族主義》,第132頁。

11]Miller,D.On Nationality,Oxford:Clarendon Press,1995.p.81.

12]1998年8月,加拿大聯邦最高法院發布了《加拿大聯邦最高法院關于魁北克分離的參考意見》,其判決意見為:一個省無權單方面決定從加拿大聯邦分裂出去,無論是加拿大聯邦憲法,還是國際法中所說的民族自決權,都不允許一個省單方面決定獨立。參見http://en.Wikipedia.org/wiki/Reference_re_Secession_of_Quebec2014年9月11日瀏覽。

13]關于這一點的討論,可參見費正清的著作《中國的世界秩序與傳統中國的對外關系》(JohnK.Fairbank,The Chinese World Order,Traditional China’s Foreign Relations,Cambridge:Harward University Press,1968.)。

14]顧頡剛1939年發表的文章《中華民族是一個》就是代表作,參見劉夢溪主編:《中國現代學術經典》顧頡剛卷,石家莊:河北教育出版社,1996年,第773—785頁。另參見傅斯年:《傅斯年全集》,台北:聯經出版事業公司,1980年;錢穆:《民族與文化》,北京:九州出版社,2012年;羅香林:《中國民族史》,香港:中華書局,2010年。

15]參見林恩顯:《國父民族主義與民國以來的民族政策》,台北:國立編譯館,1994年。

16]毛澤東:《關于正確處理人民內部矛盾的問題》,見《毛澤東選集》第5卷,北京:人民出版社,1977年,第365頁。

17]中共二大宣言論述為“蒙古、西藏、回疆三部實行自治,成為民族自治邦……用自由聯邦制,統一中國本部、蒙古、西藏、回疆,建立中華聯邦共和國”。這種看法一直延續到中華蘇維埃政權時期,《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中規定:“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權,一直承認到各弱小民族有同中國脫離,自己成立獨立的國家的權利。蒙、回、藏、苗、高麗人等,凡是居住中國地域內的,他們完全有自決權:加入或脫離中國蘇維埃聯邦,或建立自己的自治區域。”參見江平、黃鑄主編:《中國民族問題的理論與實踐》,第165-168頁。

[18]江平、黃鑄主編:《中國民族問題的理論與實踐》,1994年,第168頁。

19]江平、黃鑄主編:《中國民族問題的理論與實踐》,1994年,第170-171頁。

20]江平、黃鑄主編:《中國民族問題的理論與實踐》,1994年,第168頁。

21]參見Mullaney,Thomas S.,Coming to Terms with the Nation: Ethnic Classification in Modern China,Berkeley:University of California Press,2011。

22]《中華人民共和國憲法》第四條第三款,參見《中華人民共和國法律全編》,第3頁。

23]《中華人民共和國民族區域自治法》序言,參見《中華人民共和國法律全編》,第87頁。

24]參見《國務院關于進一步貫徹落實中華人民共和國民族區域自治法若干問題的通知》(1991年12月8日),見國家民委辦公廳、政法司、政策研究室編:《中華人民共和國民族政策法規選編》,北京:中國民航出版社,1997年,第72-75頁。

25]參見國務院新聞辦:《中國的民族區域自治》白皮書,2005年2月28日發布。

26]《民族區域自治法》序言,參見《中華人民共和國法律全編》,第87頁。

27]參見樸勝鎮:《中韓建交對朝鮮族人口流動的影響》,《黑龍江民族叢刊》2013年第2期;櫻井龍彥:《關于中國朝鮮族人口遷移的研究》,中國民族宗教網:http://www.mzb.com.cn/html/Home/report/400942-1.htm2014年9月12日瀏覽;樸光星:《少數民族流入人口的權益訴求與城市民族工作——基于對青島市朝鮮族流入群體的實地調查》,《黑龍江民族叢刊》2012年第2期。

28]王明珂:《建“民族”易,造“國民”難》,《文化縱橫》2014年第3期。

29]參見Barth,Fredrik,Introduction,in Fredrik Barth,ed.Ethnic Groups and Boundaries,London: George Allen&Unwin,1969。

30]安東尼•史密斯:《民族主義:理論,意識形態,歷史》,葉江譯,上海:上海人民出版社,2006年,第12—13頁。

31]厄內斯特蓋爾納:《民族與民族主義》,第73頁。

32]厄內斯特蓋爾納:《民族與民族主義》,第163頁。

作者︰ 關凱 責編︰ 郭德海