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中國經濟社會轉型中的民族問題與民族事務治理 ——以國家治理能力為分析視角

2015年08月17日 05:25:57 來源︰ 《民族研究》,2015年第1期

內容提要︰

本文選擇國家治理能力的分析視角,通過經濟社會轉型與民族事務治理之間的關系,具體考察民族問題的生成過程以及影響民族事務治理的因素。當前中國面臨的許多民族問題都是由經濟社會轉型過程中的社會問題在特定的時空場景與民族社會生態共同作用下生成的,經濟社會轉型改變了中國的國家與社會關系,影響到民族事務治理體系解決民族問題的績效與水平。文章認為需要以社會主義核心價值觀、中華民族共同體意識作為價值導向,從加強基礎權力、加強與社會部門協作兩個方面,提升政府的文化滲透能力、資源再分配能力與多元治理能力,以此全面推進民族事務治理體系與治理能力的現代化。

 

關 鍵 詞︰

經濟社會轉型/民族事務治理體系/國家治理能力

 

在多民族國家中,民族事務是諸多公共事務與政治管理的一種,因其較強的政策性、政治敏感性、廣泛的社會涉及面,遂成為國家治理面臨的棘手與復雜的公共事務。民族事務治理體系是國家治理體系的重要組成部分,是由相關的體制機制、法律法規安排組成的關于民族問題ヾ的一套緊密關聯、相互協調的制度體系及其實施。中國的民族事務治理體系是由《憲法》、《民族區域自治法》等法律法規加以規定,由黨政各級民族事務管理機構組成的結構體系,並由一系列促進民族地區發展、保障少數民族權益的政策規範組成,其價值目標是實現各民族共同繁榮以及構建平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系。從民族地區經濟社會發展的巨大成就來看,在馬克思主義民族理論指導下結合中國具體實際而不斷發展完善的民族事務治理體系,在增強少數民族的凝聚力與向心力,促進社會穩定和長治久安方面發揮了重要作用。

進入21世紀,隨著中國經濟社會轉型的加速,涉及民族因素的社會沖突與群體性事件頻繁發生。國內外針對中國民族問題的爭論也在增多,諸多觀點涉及民族事務治理體系與民族問題之間的關系,其中的一個分歧點在于如何認識中國經濟社會轉型期民族問題的生成過程及性質,即中國經濟社會轉型期的民族問題是轉型性的還是體制性的?本文以國家治理能力理論為視角,以改革開放以來中國的國家與社會關系的變化為背景,具體考察經濟社會轉型中民族問題的生成過程以及影響民族事務治理的因素,對上述問題作出嘗試性的理論對話與現實解答。經過深入分析,筆者以為,當前中國面臨的許多民族問題都是由經濟社會轉型過程中的社會問題在特定的時空場景與民族社會生態共同作用下生成的。經濟社會轉型改變了中國的國家與社會關系,影響到民族事務治理體系解決民族問題的績效與水平。因此,如果因為轉型時期的民族問題表現突出而質疑我國解決民族問題的基本理論和制度,在理論上會走入誤區,在實踐上具有危害性。以下將結合理論與實踐逐步論述,並針對經濟社會轉型期民族問題的特點提出“全面推進民族事務治理體系與治理能力的現代化”ゝ的相應路徑。

一、國家治理能力理論視角下的中國民族事務治理過程

無論是把國家治理能力視作制度的執行能力,ゞ還是視為運用國家制度管理社會各方面事務的水平和績效,々諸多觀點均認識到國家治理不是一種理想的模型或者制度設計的理想,而是一國在治理實踐中的實際表現與現實能力。“國家能力(state capacity)是指國家將自己意志(preferences)、目標(goals)轉化為現實的能力”。ぁ作為國家能力理論的代表人物邁克•曼(Michael Mann)將國家權力區分為“專制權力”(despotic power)與“基礎權力”(infrastructural power),前者指國家執政者不經與市民社會力量進行例行化、制度化協商而執行其意志的範圍;後者指的是國家貫穿、滲透社會,在其統治範圍內有效貫徹政治決策以協調人們生活的能力。あ“專制權力”主要指國家干預社會的範圍,而國家的治理能力體現在“基礎權力”或者“基礎性國家能力”方面。ぃ

國家治理能力的強度主要取決于國家的制度構建與社會經濟政策貫徹、滲透、影響人們社會生活的成效,並在此基礎上建立起人們國家認同感的能力,這些主要是“基礎權力”的重要內容。國家治理能力的主要表現為國家對社會各階級的文化滲透能力、社會控制能力與實施社會經濟政策的有效程度;而實施社會經濟政策有效程度最為關鍵,影響到國家的合法性基礎與社會控制。い從國家與社會關系的角度,現代國家治理能力往往取決于兩個面向︰基礎權力的強化、與社會部門的協作關系。ぅ綜合上述觀點,現代國家的治理能力體現在文化滲透、實施社會經濟政策的有效程度、與社會部門保持協作關系方面,主要包括文化滲透能力(合法化能力)、資源再分配能力、多元治理能力等方面。

“民族事務治理體系和治理能力建設是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分,是中國特色解決民族問題正確道路的重要內容”。う作為民族事務治理的制度框架,民族事務治理體系功能的充分發揮,不僅需要合理的制度設計與高效的組織協調機制,同時還需要形成與輸出有效的治理能力。民族事務治理能力是國家治理能力在民族事務管理方面的集中體現,體現著民族事務治理體系的制度執行力與績效表現。從國家治理能力的視角來看,中國的民族事務治理能力實質上是為了實現民族平等、團結、互助、和諧的價值目標,國家通過制度、政策的實施與法律規範的貫徹,解決民族問題的績效與水平。

中國民族事務治理體系奠基于新中國成立初期第一代領導集體的政治設計,其核心是民族區域自治制度的政治制度框架,並輔之一系列促進民族平等、團結、互助的政策規範共同組成。新中國成立初期的社會主義制度的確立,在一定意義上,也是民族事務治理體系的制度構建過程。當廣大各民族群眾成為了社會主義國家的主人,社會主義的價值認同逐漸鞏固。隨著社會主義改造的完成與計劃經濟的運行,農村建立了人民公社體制,在城市中確立了單位制的管理結構,在縱向上建立了中央集權的行政區劃結構,最終形成了以黨和政府為主導的國家治理格局。這個時期,社會主義意識形態的確立、單位制、人民公社等組織結構的建立以及有效的民族干部隊伍,有力保證了民族事務治理的各項制度與政策的貫徹與實施,國家基礎權力建設取得顯著進步。“文化大革命”期間,受制于社會總問題以階級斗爭為綱的思想路線的影響,包括民族區域自治制度在內的各項民族事務治理的制度、政策與工作機制受到不同程度的破壞,國家通過經濟社會政策促進少數民族和民族地區發展的職能與能力受到削弱,基礎權力的建設出現了重大曲折。

十一屆三中全會之後,黨的第二代領導集體啟動了經濟體制改革與對外開放,實現了民族工作重心向經濟建設的轉移,民族事務治理重新走向強化基礎權力的方向。黨的第三代領導集體在第一次中央民族工作上,把民族發展納入民族事務的治理範疇,拓展了民族事務治理的範圍;(11)在跨世紀之際召開的第二次中央民族工作會議,從區域協調發展的角度,把民族地區的發展納入到西部大開發的戰略格局之中。(12)在全面建設小康社會和構建和諧社會的新時期,以胡錦濤為核心的領導集體在第三次中央民族工作會議上,提出“兩個共同”作為新世紀民族工作的主題,通過不斷加強和完善財政轉移支付、扶貧工作、對口支援、民族發展規劃、興邊富民行動等工作機制,不斷強化民族事務治理的資源再分配能力,促進少數民族和民族地區經濟社會的快速發展。(13)

總體來看,改革開放以來中國民族事務治理表現出如下特征︰第一,黨和政府作為國家治理的主體,在民族事務治理過程中發揮主導作用。各項區域發展政策與民族發展政策的制定與實施無一不有國家力量的強力推動,而且全局性民族工作的統籌規劃往往通過中央民族工作會議這種最高級別的工作機制來實現。第二,國家越來越多地依靠民族事務治理體系的體制機制的完善與發展,強化基礎權力,尤其是充分發揮社會資源再分配能力,不再單純地依賴專制權力,而是通過輸出治理績效增強文化滲透能力。第三,中國經濟社會轉型的變化已經開始促使政府加強與社會部門的協作。中央提出的一些政策,諸如“和諧社會”、“科學發展觀”、“加強黨的執政能力建設”、“加強與創新社會管理”、“推進民族工作的社會化”等反映了這種變化趨勢。

選擇國家治理能力的理論視角,本文將經濟社會轉型作為影響民族事務治理的重要變量,從經濟社會轉型與民族事務治理之間作用關系中,考察影響現階段民族事務治理的影響因素。在上述分析的基礎上,結合20149月底召開的第四次中央民族工作會議有關民族工作的重大部署、安排和舉措,指出新形勢下完善民族事務治理體系的理論創新與實踐安排,並從國家治理能力的角度提出推動民族事務治理體系和治理能力現代化的建設方向。

二、中國經濟社會轉型與現階段民族問題的生成過程

針對中國經濟社會轉型期民族問題的生成過程的理論認知集中體現為兩種觀點︰一種觀點認為,中國經濟社會轉型是民族問題形成的根源,經濟社會轉型引發經濟與社會關系的重大結構性變遷,導致經濟社會領域集聚了大量沖突和矛盾,這種經濟社會矛盾與沖突在特定的時空場景與民族社會生態共同作用下,具有了民族問題的表現形態;(14)另一種觀點認為,中國民族事務治理體系在價值理念、體制機制與政策規範等方面存在缺陷,經濟社會轉型進一步暴露出該體系的體制性困境,民族事務治理體系由于體制的僵化已無法根據社會形勢進行有效的調整,以致無法容納與解決日益增多的民族問題。(15)

對經濟社會轉型期民族問題生成過程是轉型性抑或體制性的不同理論認知,導向了不同的民族事務治理路徑。從民族問題生成的轉型性特征出發,諸多觀點關注民族發展與民族地區經濟社會轉型中的新形勢與新變化,認為在此過程中產生的大量經濟社會矛盾與沖突必須通過鞏固、發展與完善中國民族事務治理體系,不斷提升民族事務治理能力來逐步解決,從而更好地處理民族問題與控制社會矛盾。(16)從民族問題生成的體制性特征出發,一些研究者把民族地區發展差距、民族互動交往過程中產生的沖突與矛盾歸結為中國民族事務治理體系的體制性困境,質疑或者否定現有民族事務治理體系的積極功能,通過學習世界其他國家民族事務治理的經驗(諸如美國、印度、巴西、新加坡等),推動中國民族事務治理體系的反思(17)或轉型。(18)

馬克思主義民族理論認為,對于民族問題的理論考察,需要采取一種唯物主義和辯證主義的方法論。世界上只要有民族存在,就有民族問題,民族問題與民族產生、發展與消亡的歷史過程相伴隨。民族問題是社會總問題的一部分。認識民族問題需要放置于一定的歷史時空條件之下,具體考察民族問題的演變機理與發展過程,從而掌握民族問題的階段性特征。理解現階段中國民族問題,要結合導致中國社會結構整體大變遷的經濟社會轉型過程來考察民族問題的生成、演化及特點。

十一屆三中全會開啟了中國經濟改革與對外開放的序幕,經濟體制由計劃向市場轉型,同時推動了社會結構的大變遷。“經濟社會轉型”客觀地描述了中國社會結構轉型中的重要特征︰社會結構轉型和經濟體制改革緊密聯系在一起,社會結構轉型的直接的動因是經濟改革。(19)1978年開始的市場化導向的經濟體制改革經歷了市場的出現(19791984)、市場制度的出現(1985-1992)、市場社會的出現(1993-1999)的發展階段,(20)2000年之後,市場化改革進程進入了調整階段。(21)改革開放以來市場化的快速發展,推動了中國工業化與城市化的發展,“工業化、城市化和市場化,已成為拉動中國巨大社會變遷的三駕馬車”。(22)1978年到2008年,三大產業在GDP總量中所佔比重發生重大變化,中國已經進入工業化的中期階段。(23)1978年到2010年,城市化率由17%提高到49.7%;2011年,中國城鎮人口佔總人口的比重首次超過50%,中國進入以城市社會為主的新成長階段。(24)較快的經濟社會轉型促使中國進入了矛盾凸顯期。據統計資料顯示,從1993年到2003年間,群體性事件數量由1萬起增加到6萬起,參與人數也由約73萬人增加到約307萬人,2008-2009年更是群體性事件頻發時期。(25)

從國家與社會關系來看,經濟社會轉型對民族問題演變的影響主要沿著兩個方向展開︰一是隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟過渡,市場經濟主導中國經濟發展的格局逐步確立,市場逐漸成為國家、社會之外重要的資源配置主體。市場的快速發展,鼓勵個體之間的自由競爭,要求減少國家干預的範圍,產生權力非集中化的趨勢與需求。“市場機制開始主導資源的分配,通過國家扶持的縮減、去管制化、去中心化,以及諸如商業化、公司化和私有化等組織結構的重塑來實現”。(26)各種社會組織較快發育,在各種公共事務管理中扮演越來越重要的角色。“且就全球角度觀之,過去20多年來,各種私有化、分權化、去壟斷化、去管制化以及各種‘外包’制度的盛行,在各種治理發展議題中,市場、非政府組織與社會網絡成為與國家並立的力量”。(27)國家與社會關系的變化,對政府管理體制變革提出要求,從而推動政府由大包大攬的“全能型政府”向“有限政府”、“有效政府”過渡。簡言之,經濟社會轉型推動政府、市場與社會多元資源配置主體的形成,壓縮了政府權力干預的範圍,限制了政府可資利用的資源,卻對政府貫徹自身意志、規範權力運行與維持公共秩序的治理能力提出了更高的要求。

二是由市場化改革直接推動的社會結構轉型,在中國顯著性地表現為社會結構發展的不平衡。經濟社會轉型過程中的發展不平衡,主要表現為結構的不平衡,體現在地域、城鄉、產業結構以及經濟發展與社會發展等方面。(28)以收入差距為例,中國整體收入差距的很大一部分源自于地區之間的差距和城鄉之間的差距。(29)許多發生在中國社會的民族問題更深層次根源是經濟社會轉型過程中的結構不平衡問題。以新疆為例,南疆三地州(喀什地區、和田地區和克孜勒蘇柯爾克孜自治州,少數民族人口佔94)人均GDP僅為全疆平均水平的32%;(30)“南疆三地州所轄的24個縣()均為國家扶貧開發重點縣(),扶貧對象總人口達到197萬人(2014年數據),佔全疆農村扶貧對象總人口的76.13%”。(31)這一地區的少數民族絕大多數生活在農村,多數從事第一產業,因此,這里的民族問題突出表現為民生保障與貧困問題。

市場本身以競爭與效率為根本原則,缺乏有效約束的市場經濟會加重社會的階層分化、加劇生態環境的惡化,這是單一市場治理機制失效的表現。2000年之後,國家在發展戰略層面提出“經濟和社會平衡發展”的指導路線,在強調繼續深化經濟體制改革的同時,開始重視對社會發展的政策制定和投入。(32)但是,政府治理能力的有限性並沒有有效抵制非經濟領域市場化原則的侵入,這已經成為影響中國社會穩定的重要根源。發生在內地的農民失地,暴力拆遷與抗法,城市化、工業化發展導致的環境污染與生態環境破壞,以及大量城市流動人口遭遇的社會保障與就業機會不均等諸多社會問題,本身都生成于中國經濟社會轉型過程,肇始于市場化原則無限制、無節制地侵入各種非經濟領域,對中國政府的治理能力提出了嚴峻的挑戰。這些社會問題如果發生在民族地區,與民族地區群眾特殊的民族情感與較為濃厚的宗教氛圍相結合,在民族意識與宗教意識的作用下,一般性的社會問題便轉化為民族問題或者宗教問題。

綜上所述,一方面中國的市場化改革改變了傳統政府管理的社會環境,限制了政府可資利用的資源,壓縮政府權力干預的範圍,提高了政府治理的難度;另一方面經濟社會轉型中結構發展的不平衡現象,與市場化機制共同作用,拉大了地區、城鄉、群體之間的發展差距,成為民族問題產生的社會根源。這種轉型性民族問題向民族事務治理提出了嚴峻挑戰,影響到民族事務治理體系的適應性與治理能力。

由上觀之,一些研究者在認識中國民族事務治理體系與民族問題關系上出現的理論偏差與現實誤判,很大程度上源于其理論觀點陷入了機械的“制度決定論”的窠臼,混淆了現階段中國民族問題演變過程的轉型性與體制性特征。這些觀點只看到了制度選擇與設計對規則、觀念和行為的決定性影響,而忽略了制度本身功能的發揮依賴于其所存在的外部環境;(33)過分重視理想型制度的選擇與設計,迷信民族事務治理照搬其他國家制度的移植功效,忽視了特定環境之中體制機制完善、政策與策略的選擇等對提升民族事務治理能力的重要作用。最終,還把中國經濟社會轉型期演變生成的民族問題歸因于制度選擇與設計的問題,忽視中國經濟社會轉型作為重要的環境因素對民族事務治理的重大影響。

三、中國經濟社會轉型期影響民族事務治理的因素

中國經濟社會轉型期生成的民族問題需要通過完善民族事務治理體系、提升民族事務的治理能力予以應對與緩解。但是,現實中經濟社會轉型的急劇性往往會導致民族事務治理的工作實踐具有一定的滯後性,導致民族事務治理體系容納與解決民族問題的能力受到限制,在一定程度上影響到政府的執政水平與合法性認同。具體來看,經濟社會轉型過程中多元文化價值觀念並立、市場競爭效應、一元化治理格局成為影響民族事務治理的重要因素。

()多元價值觀念消解文化滲透能力

國家通過主導與控制意識形態建設,通過學校、大眾媒體等媒介進行廣泛的文化滲透,促使社會各個階層形成對現行政治系統運行機制與政治權威自覺認同的觀念,即構建國家治理的合法性基礎。正當性“涉及到一個政治體系有多少能力去制造和維持一種認同現存政治機制是對該社會最適合和適當的信念”。(34)在多民族國家中,文化滲透能力還有重要的民族整合維度,即在多元的民族群體中形成超越地域、民族、宗教等狹隘局限的國家認同意識。

中國的經濟社會轉型是一個全方位、多維度的轉型過程,不僅涉及到經濟體制、社會結構、政治體制等方面,而且觸及到人們思想意識與價值觀念的變化過程。“它不僅是一場經濟領域的變革,而且是一場全社會、全民族思想、文化、政治、心理等方面的‘革命’”。(35)經濟社會轉型是價值觀念多元化的直接動因,同時價值觀念多元化也是經濟社會轉型步入深層次結構的體現。在經濟社會轉型過程中,市場要素的引入導致體制要素與規範要素的變化,原有利益格局與利益關系發生深刻變化,新的利益主體不斷出現,價值觀念隨之出現多元化的態勢。具體來說,越來越多的個體由“單位人”變成了“自由人”。計劃經濟體制下以國家與集體利益至上、階級歸屬作為認同導向的價值觀念式微與淡化。中國的經濟社會轉型必然產生多種價值觀念之間的矛盾、對立和沖突,表現為新舊價值觀念交織並存、各種價值追求相互沖突、社會理想信念發生危機等多重困境。(36)當然,價值觀的多元化並不一定產生價值沖突,而缺乏統領性與核心性價值觀念的規約與引導,缺少統一的價值選擇標準與規範模式,才是價值觀念混亂與沖突的根源。

民族事務治理體系作為國家治理體系的有機組成部分承載著輸出核心價值觀的功能,其關涉民族事務領域,更關系到國家認同意識的建立。“現代民族國家是在超越以文化、民族、宗教等原生性紐帶聯結局限性基礎之上,通過地域領土、中央權威和政治法律規範的統一等次生性政治聯系紐帶,實現了包容眾多族類共同體的歷史建構”。(37)可見,國家認同是一種超越了各種民族、文化、宗教、地域等狹隘性認同的基礎上,形成的對領土與主權意義上的政治共同體的認同情感與歸屬意識。對于多民族國家而言,凝聚各種族類共同體不僅僅依靠歷史文化紐帶,而且還需要在權利保障和利益公平分配條件下,實現其對國家的政治認同。在經濟社會轉型中,以民族主義為代表的西方價值觀念的引入與滲透,不斷解構民族與國家之間既有的歷史文化紐帶,國家與社會關系的變化也弱化了國家作為民族利益與權利強有力捍衛者的角色。

總之,隨著我國經濟社會的轉型,計劃經濟時代確立的國家、集體主義、階級歸屬作為認同導向的價值體系開始解體,各種民族性、宗教性、地域性等價值觀念或認同意識競相復興,爭奪人們思想意識領域的主導地位,國家面臨核心價值觀與國家認同構建的雙重挑戰。

()市場競爭效應弱化資源再分配能力

在中國民族事務治理體系中,為了實現民族之間事實上的平等,縮小民族地區與發達地區以及民族之間經濟社會領域的發展差距,采取了多種形式的少數民族優惠政策,涉及計劃生育、就業招聘、高考招錄、政府機關少數民族干部配置、稅收與財政轉移等多個領域。少數民族優惠政策實質上是政府通過社會稀缺資源的再分配,縮小民族間在教育、就業、收入等經濟社會方面事實上的差距。這是中國為實現社會公平與民族平等所采取的重要手段與舉措,體現了社會主義社會實現“共同富裕”、推動各民族“共同繁榮發展”的巨大優越性。

中國以市場化為導向的經濟社會轉型改變了“全能型政府”的面貌,限制了政府通過再分配手段調節民族之間發展差距的能力,在一定領域與部門弱化了民族優惠政策的有效性。在中央計劃經濟時代,政府通過“單元分格式”的治理模式實現了對社會控制和塑造的目的,在城市的典型表現是單位制,在農村則是人民公社體制。(38)在單位制統一建制之下,履行各種社會功能的單位結構都納入到政府治理體系之下,政府權力與影響力滲透到社會的每一個角落。單位依據其履行功能的不同可以分為如下類別︰政府機關、事業單位、企業單位。在計劃經濟時代,政府正是通過對治理體系中大量單位機構的行政控制力與影響力,執行基于民族身份與針對民族地區的優惠政策。例如,20世紀5060年代,新疆烏魯木齊工業化建設時期,一些鋼鐵、紡織、水泥工廠等在招工中有一定比例的少數民族就業配額。(39)直到90年代,新疆的一些大型國營企業在招聘職工時對少數民族的考試錄用分數線可以放寬,對少數民族職工的比例也有一定的規定。(40)

改革開放之後,隨著市場化改革的逐步深入,中國統一的單位建制開始解體,國家開始從社會與市場領域退出,國家通過不同類型的單位執行與貫徹民族優惠政策的能力也在下降。中國的市場化與經濟體制改革促進各種私營部門大量增長,私營部門在國民經濟的比重及其對就業人口的吸納發揮的作用也在增大。國有部門一些行業與領域也開始了市場化改革,20世紀90年代中期開始了以市場化為導向的國企改革,大量中小型國有企業破產,一些事業單位也開始與主管行政單位脫離,成為市場化的經營主體。20世紀90年代到2005年,私營部門在中國GDP增長的比重由4.1%增長到20.3%,在私營部門就業的城市勞動力從18.5%增長到73.3%。(41)由于市場化改革以效率為追求目標,國有企業或者私營部門在招募就業人員時,首要考慮的就是人力資本所能帶來的效益。“市場化轉型提高了人力資本的重要性,而這源于對工作表現與效能的重視”。(42)在市場化改革過程中,國有企業與私營部門對效率與利潤的重視,極大地抵消了民族優惠政策所追求的民族平等與社會正義目標。

由市場化驅動的經濟社會轉型還帶來大量勞動力的跨地域流動,改變了某些民族地區的人口分布格局與市場中的競爭態勢,降低了政府調節民族之間經濟社會差距的能力。在全面建設小康社會進程中,人口流動包括有組織的規模性移民、城鎮化進程中的人口轉移與自發的人口流動。(43)由于市場化改革,私營部門在吸納勞動力、提高社會成員收入水平中發揮了越大越大的作用。相對而言,某些少數民族群體以及少數民族中的部分人群在語言水平、工作技能等方面存在一定的劣勢,與其他群體相比存在競爭力不足的現象。根據2010年第六次人口普查數據,維吾爾族中持城鎮戶口的中學、大中專畢業生由于漢語能力與當地勞動力市場對漢語交流要求存在差距,出現了就業難的情況,“畢業後無工作”人員佔到“未就業人口”的4.17%,是全國水平的近1.5倍。(44)政府難以通過行政手段規範私營部門招募就業人口中的民族比例,同時也在教育與職業技能培訓等方面也存在公共服務供給不足的情況。在缺乏有效政策規制與權益保障的情況下,政府治理難以抵消市場化機制所帶來的民族發展差距問題,從而加劇了結構發展的不平衡。

()一元化治理格局制約多元治理能力

中國的經濟社會轉型帶來一系列新型的社會問題,城市化過程中流動人口的權益保障、社會治安,工業化發展與生態環境保護、地區發展差距等一系列問題不斷涌現與加劇。中國的改革過程也是一個進入現代風險社會的過程,在這個過程中產生出多種新型風險,也對以國家為中心的治理機制提出了挑戰。(45)同時,民族事務治理的內涵與外延在擴大,已經超越了單純政治平等保障與民族團結維系等政治性事務的管理,越來越多地涉及市場條件下民族成員平等權益保障與多元化公共產品供給等社會性公共事務。經濟社會轉型是一個轉向現代化的過程,其中蘊含了諸多的社會風險與不確定性,向一元化的民族事務治理格局提出了挑戰。

自新中國成立以來,中國在民族事務治理上逐漸構建了黨政各級民族事務管理機構組成的組織體系,形成了以民族區域自治制度為制度框架的治理機制,民族事務治理逐漸走向規範化與法制化。受到中國政治體制格局的影響,民族事務治理體系不可避免地帶有國家治理上的結構性特征——治理主體的單一化,即體制上形成以黨政為核心的權力中心,對政治事務與社會事務進行統一管理。“治理主體的單一化,即所有的權力集中于唯一的權力機構,是改革開放前中國政治的主要特征之一”。(46)民族事務治理上也體現了一元化治理的色彩。首先,民族事務治理的主體是黨政各級民族事務管理機構。從行政結構設置上,成立了從中央到地方各個層級的承擔民族事務管理的黨政機構。其次,民族事務治理的理念與手段上強調行政控制與等級權威,服務型與責任型政府理念較為薄弱。最後,民族事務治理的內容也較為單一,以強調政府的管控與秩序穩定為核心,較少通過公共服務的供給滿足多元的利益訴求。這一點在邊疆少數民族流動人口管理上表現較為突出,地方政府往往把這部分群體視為“麻煩”、“包袱”,當出現涉及民族因素的糾紛或者需要政府提供公共服務時,常常采取“以遣代管”的“關門主義”態度與處理方式。筆者調研中發現,當出現涉及民族因素的糾紛時,一些地方政府為了“息事寧人”,往往以遣送邊疆少數民族流動人口返回流出地的做法代替本應履行的管理與服務職責。

由于社會問題的復雜多樣性與社會風險的多發性,以政府為單一治理主體的治理體系與機制,已經無法應對日益增多的社會矛盾與沖突,反而引發政府本身的信任與合法性危機。民族事務本來是國家公共事務與政治管理的一項重要內容,但在實際操作中民族事務卻更多地由民族事務行政管理部門管理與承擔,使得民族事務治理表現出一元化治理特征的同時,還表現出部門化的傾向。比如,人們習慣上認為凡是涉及具體的民族事務就是民委的工作,普通民眾和政府的其他部門也會繞開民族事務。總之,一種基于政府、市場、社會共同協作、責任共同承擔、以解決日益增多的民族問題、化解社會風險為導向的多元治理能力,在民族事務治理領域尤為欠缺。

四、推進民族事務治理體系與治理能力的現代化

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總體目標提出。這一經濟社會改革的總體目標在民族事務治理方面的具體體現與貫徹落實,就是要推進民族事務治理體系與治理能力的現代化。第四次中央民族工作會議正是為了應對中國民族事務治理中面臨新的階段性特征,全面推進民族事務治理體系與治理能力現代化的重要會議。從國家治理能力的視角考察這次會議的主要精神、重大決策與具體舉措,體現了黨和國家在堅持民族事務治理的基本制度、原則與理念不動搖的前提下,力圖通過體制機制的有效運行、政策法規的不斷完善,加強文化滲透、資源分配的基礎權力的建設,加強與社會部門的協作以增強多元治理的能力,從而在民族事務治理方面踐行和達成國家治理體系現代化的戰略目標。

()科學認識新的階段性特征,堅定道路自信、理論自信與制度自信

2014年中央民族工作會議科學地、清晰地、有力地回答了中國經濟社會轉型背景下民族事務治理體系與民族問題之間的關系問題,堅定了中國特色解決民族問題的道路自信、理論自信與制度自信。首先,中央民族工作會議從統一多民族國家的基本國情、新中國成立以來民族工作的實踐、民族事務治理的國際經驗與教訓等方面,充分證明了中國特色解決民族問題道路的正確性,科學詮釋了中國特色解決民族問題道路的內涵,強調黨的基本民族理論與政策的正確性,指出“民族區域自治是黨的民族政策的源頭”,堅定了中國民族事務治理體系的制度自信。其次,中央民族工作會議指出了民族工作正面臨新的階段性特征。(47)其中,除暴力恐怖活動是和外部因素密切相關之外,改革開放、社會主義市場經濟、民族地區經濟發展低水平、民族地區基本公共服務能力建設薄弱、民族交流交往交融趨勢增強、涉及民族因素的矛盾紛爭上升,無不是經濟社會轉型的具體體現或者與經濟社會轉型過程密切關聯。這些因素相互交織、共同作用,構成了現階段民族問題的主要表現形式。最後,中央民族工作會議指出會議的主要任務是︰“準確把握新形勢下民族問題、民族工作的特點和規律,統一思想認識,明確目標任務,堅定信心決心,提高做好民族工作能力和水平”。(48)這體現了黨和政府決定主動適應經濟社會轉型過程中民族工作的階段性特征,提升民族事務治理能力,實現民族事務治理體系和治理能力現代化的決心。

()建設各民族共有精神家園,增強文化滲透能力

國家治理體系是在價值觀念指導下的制度體制、政策法規與實踐路徑的具體建構,一個國家的核心價值觀規約著國家治理體系建構內容與運行方向,也是國家治理實現的重要保障。黨的十八大提出,在全社會倡導“富強、民主、文明、和諧,自由、平等、公正、法治,愛國、敬業、誠信、友善”的社會主義核心價值觀。這次中央民族工作會議又特別對民族事務治理的價值目標提出要求,即“加強中華民族大團結,長遠和根本的是增強文化認同,建設各民族共有精神家園,積極培養中華民族共同體意識”。(49)社會主義核心價值觀和“中華民族共同體意識”共同構成各民族共有精神家園的價值目標,為民族事務治理體系的完善、發展提供了方向與指導。

社會主義核心價值觀作為中華民族共有精神家園的重要支柱,關鍵要辯證看待中華民族優秀傳統文化與社會主義核心價值觀之間的關系。提倡和弘揚社會主義核心價值觀,必須要從各民族優秀傳統文化中汲取豐富營養。一種以各民族文化的優秀文化因子作為血肉的社會主義核心價值觀體系,才能引起各民族的心理認同與文化共鳴。在國家認同構建方面,中國雖然完成了民族國家的初步構建,但是在全體國民中確立對中華民族共同體的認同意識還需要漫長的建設過程,這是民族事務治理長期面臨的艱巨任務。國家認同建設的重要內容,就是要“增強各族群眾對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同”。(50)“四個認同”在強調核心價值體系認同的同時,還強調對中華民族共同體認同與國家認同。要把“四個認同”作為民族事務治理體系的核心價值追求,滲透到民族事務治理體系的運行過程;加強愛國主義教育和中華民族共同體教育,發展少數民族文化事業、國家通用語言文字教育、雙語教育等,把“四個認同”真正灌輸到各族群眾的心中並內化為人們自覺的行為準則與實踐標準。

()推動政府治理創新,強化資源再分配能力

“民族事務關涉社會生活的各個方面,對于一個常態發展的多民族社會來說,民族事務的行政管理在很大程度上體現著政府對社會事務管理的能力和效力”。(51)民族事務治理對于民族事務管理的替代與超越,主要體現在對價值理念與體制機制的更新與發展,而不是追求政府的“去中心化”、“去職能化”的目標。用“治理”替代“管理”,根本上是為了確立民族事務治理的民主治理的價值內涵,真正確立民族事務治理過程中權力來源于人民、服務于人民的理念,以建設服務型與責任型政府為政府職能轉變的目標。從強化政府的資源再分配能力出發,政府治理創新包括如下內容。

1.優化政府自身的組織結構,完善政府的工作流程與方式,提高政府管理的科學性、有效性與合法性,提升政府的制度執行能力。第一,按照依法治國的原則,貫徹和落實民族區域自治法,做好有關民族工作的各項政策、法規的制定、執行、監督和檢查工作,依法開展民族事務治理。第二,完善政府內部涉及民族事務的相關領導部門、組織機構協調合作的工作機制,堅持和實施好民委委員制度,明確各自的職責與分工,把高層形成的“認知一致、行動一致、協調一致”通過部門系統高效地貫徹到基層。

2.明確政府職能定位,轉變政府職能,完善差別化支持政策,強化資源再分配能力。政府作為社會資源的再分配者,在縮小社會結構發展不平衡中發揮著重要作用。這次中央民族工作會議指出發揮好中央、發達地區、民族地區三個積極性,對邊疆地區、貧困地區、生態保護區實行差別化的區域政策,優化財政轉移支付和對口支援機制,以民族地區、基層,特別是農牧區為重點實施對象。(52)政府通過在基礎設施建設、產業結構調整、市場發育與規範運行、城鎮化建設、扶貧攻堅、基本公共服務供給、生態環境保護等領域發揮職能,從而解決地區之間、群體之間在經濟、社會、生態環境等諸多領域發展不平衡的問題。

()改進社會治理方式,提升多元治理能力

中央民族工作會議提出“黨委領導、政府負責、有關部門協同配合、全社會通力合作的民族工作格局”。(53)“黨政”作為國家治理的核心力量,是中國政治體制的最大特色與制度性優勢。在民族事務社會治理的主體上,應充分發揮“黨政”已有的社會治理網絡,完善黨的基層組織與各種群眾性的社會團體的建設。同時,通過政府所擁有的資源分配能力,培育和扶持各種社會性與民間性組織的發育與發展,吸納各種民族性、宗教性組織社團,動員社區力量、非政府組織、社會大眾,共同參與民族事務的社會治理。政府推動民族事務治理的社會化,既要通過整合社會資源增大公共服務供給,還需要吸收各種社會力量參與權力網絡的構建與政策決策過程。在社會治理的方式上,除了運用權威性的行政與法律手段之外,還要積極創新社會治理的方式與載體,依靠各種非政府組織、公共機構、私人機構之間的協作、協商、互惠,推動民族事務治理的社會化、平等化。目前民族事務的外延正在擴展,城市和散居地區民族工作在民族事務治理的分量日益加重,因此,轉變民族事務治理的一元化與部門化傾向,將涉及民族平等權益保障與基本公共服務供給的民族事務納入社會治理的全域範疇,已勢在必行。可以說,民族事務治理正在由過去的部門性事務逐步轉變為社會治理的公共議題。總之,改進社會治理方式,提升多元治理能力,需要改變民族事務治理主體一元化的格局,補充民族事務治理中權力單向性運行的不足,實現多主體參與、上下協同、良性互動的多元主體的治理格局。

中國經濟社會轉型過程生成的各種民族問題,在某些領域可能會引發治理危機,但是,在認清這些民族問題的轉型性特征的前提下,通過完善民族事務治理體系的體制機制、政策法規等內容,提升民族事務治理的文化滲透能力、資源再分配能力、多元治理能力,完全可以將局部性危機納入體制內解決,在實現社會穩定與經濟社會發展的同時,推動民族事務治理體系與治理能力的現代化。

 

注釋︰

ヾ本文中的民族問題是一種廣義民族問題概念,在外延上包含了民族自身的發展問題,民族之間、民族與階級、民族與國家之間的關系等。

ゝ參見王正偉︰《以中國夢為旗幟引領全國各族人民實現全面小康》,《中國民族報》20131231日。

ゞ參見俞可平︰《推進國家治理體系和治理能力現代化》,《前線》2014年第1期。

々參見姜曉萍︰《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》,《中國行政管理》2014年第2期。

ぁ王紹光、胡鞍鋼︰《中國國家能力報告》,遼寧人民出版社1993年版,第6頁。

あ參見Michael Mann,States,War,and Capitalism:Studies in Political Sociology,Oxford:Blackwell,1988,pp.5-9

ぃ參見王紹光︰《國家治理與基礎性國家能力》,《華中科技大學學報》2014年第3期。

い參見王紹光︰《安邦之道︰國家轉型的目標與途徑》,生活•讀書•新知三聯書店2007年版,第5-6頁。

ぅ參見王信賢︰《當代中國國家能力與社會穩定︰兼論“社會管理創新”的意涵》,俞可平主編︰《中國治理評論》(2),中央編譯出版社2012年版,第60-62頁。

う閔偉軒︰《堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路》,《中國民族報》2014722日。

(11)參見江澤民︰《加強各民族大團結,為建設有中國特色的社會主義攜手前進》,國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編︰《民族工作文獻選編》(1990-2002),中央文獻出版社2003年版,第24-41頁。

(12)參見江澤民︰《在中央民族工作會議暨國務院第三次全國民族團結進步表彰大會上的講話》,國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編︰《民族工作文獻選編》(1990-2002),第209-218頁。

(13)參見《中共中央、國務院關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》,國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編︰《民族工作文獻選編》(2003-2009),中央文獻出版社2010年版,第90-108頁。

(14)參見楊聖敏︰《對如何處理好當前民族關系問題的一點看法——多年實地調查後的思考》,《社會科學戰線》2013年第7期。

(15)參見鄭永年、單偉︰《疆藏騷亂原因剖析暨新加坡經驗的啟示》,《東亞論文》2010年第77期。

(16)參見郝時遠︰《構建社會主義和諧社會與民族關系》,《民族研究》2005年第3期;陳建樾︰《多民族國家和諧社會構建與民族問題的解決——評民族問題的“去政治化”與“文化化”》,《世界民族》2005年第5期;陳玉屏︰《民族問題能否“去政治化”論爭之我見》,《西南民族大學學報》2008年第7期;王希恩︰《也談在我國民族問題上的“反思”和“實事求是”——與馬戎教授的幾點商榷》,《西南民族大學學報》2009年第1期;納日碧力戈︰《以名輔實和以實正名︰中國民族問題的“非問題處理”》,《探索與爭鳴》2014年第3期。

(17)參見馬戎︰《理解民族關系的新思路——少數族群問題的“去政治化”》,《北京大學學報》2004年第6期。

(18)參見鄭永年、單偉︰《疆藏騷亂原因剖析暨新加坡經驗的啟示》,《東亞論文》2010年第77期;胡鞍鋼、胡聯合︰《第二代民族政策︰促進民族交融一體和繁榮一體》,《新疆師範大學學報》2011年第5期;胡鞍鋼、胡聯合︰《中國夢的基石是中華民族的國族一體化》,《清華大學學報》2013年第4期。

(19)參見李培林︰《社會轉型與中國經驗》,中國社會科學出版社2013年版,第8頁。

(20)參見王紹光︰《大轉型︰1980年代以來中國的雙向運動》,《中國社會科學》2008年第1期。

(21)參見徐湘林︰《轉型危機與國家治理︰中國的經驗》,《經濟社會體制比較》2010年第5期。

(22)李培林︰《社會轉型與中國經驗》,第203頁。

(23)參見李培林︰《社會轉型與中國經驗》,第260-261頁。

(24)參見李培林︰《社會轉型與中國經驗》,第203-206頁。

(25)參見譚揚芳︰《網絡媒體在群體性事件中的影響與思考》,中國社會科學網,2011221

(26)Yuchao Zhu,Dongyan Blachford,Economic Expansion,Marketization,and Their Social Impact on Chinas Ethnic Minorities in Xinjiang and Tibet,Asian Survey, Vol.52,No.4,2012.

(27)王信賢︰《當代中國國家能力與社會穩定︰兼論“社會管理創新”的意涵》,俞可平主編︰《中國治理評論》(2),第63頁。

(28)參見李培林︰《社會轉型與中國經驗》,第14-15頁。

(29)參見王紹光︰《大轉型︰1980年代以來中國的雙向運動》,《中國社會科學》2008年第1期。

(30)筆者根據《新疆統計年鑒2013》相關數據計算得出。

(31)《南疆三地州四年脫貧69.37萬人》,《新疆經濟報》20141016

(32)參見徐湘林︰《轉型危機與國家治理︰中國的經驗》,《經濟社會體制比較》2010年第5期。

(33)制度功能與其依存環境的密切關系,參見[]亞當•普熱沃斯基著、曉健編譯︰《制度起作用嗎?》,《經濟社會體制比較》2005年第3期。

(34)[]西摩•馬丁•李普塞特著、張紹宗譯︰《政治人——政治的社會基礎》,上海人民出版社1997年版,第55頁。

(35)宋林飛︰《中國社會轉型的趨勢、代價及其度量》,《江蘇社會科學》2002年第6期。

(36)參見崔秋鎖︰《社會轉型中的社會價值選擇問題》,《馬克思主義哲學研究》,湖北人民出版社2003年版,第80-83頁。

(37)高永久、朱軍︰《論多民族國家中的民族認同與國家認同》,《民族研究》2010年第2期。

(38)參見彭勃︰《國家權力與城市空間︰當代中國城市基層社會治理變革》,《社會科學》2006年第9期。

(39)參見William C.Clark,Convergence or Divergence:Uighur,Family Change in Urumqi,PhD dissertation,University of Washington,1999,pp.9-10,p.67

(40)參見中國石化烏魯木齊石油化工總廠、《烏石化志》編纂委員會編︰《烏魯木齊石油化工總廠志(1975-1993)》,新疆人民出版社1995年版,第509頁;Barry Sautman,Preferential Policies for Ethnic Minorities in China:The Case of Xinjiang,Nationalism and Ethnic Politics,Vol.4,No.1-2,1998

(41)參見吳曉剛、宋曦︰《勞動力市場中的民族分層︰對新疆維吾爾自治區的實證研究》,《開放時代》2014年第4期。

(42)Victor Nee,A Theory of Market Transition,American Sociological Review,Vol.54,No.5,1989.

(43)參見王希恩︰《中國全面小康社會建設中的少數民族人口流遷及應對原則》,《民族研究》2005年第3期。

(44)參見馬戎︰《我國部分少數民族就業人口的職業結構變遷與跨地域流動——2010年人口普查數據的初步分析》,《中南民族大學學報》2013年第6期。

(45)參見楊雪冬︰《改革路徑、風險狀態與和諧社會治理》,《馬克思主義與現實》2007年第1期。

(46)俞可平︰《論國家治理現代化》,社會科學文獻出版社2014年版,第80頁。

(47)參見中共中央、國務院︰《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》,《人民日報》20141223

(48)參見丹珠昂奔︰《沿著中國特色解決民族問題的道路前進——中央民族工作會議精神學習體會》,《中國民族報》2014117

(49)參見王正偉︰《做好新時期民族工作的綱領性文獻》,《求是》2014年第20期。

(50)習近平︰《堅持依法治疆團結穩疆長期建疆 團結各族人民建設社會主義新疆》,《人民日報》2014530

(51)周競紅︰《論中國民族事務行政管理機制的發展和創新》,《民族研究》2004年第3期。

(52)參見《中共中央、國務院印發〈關于加強和改進新形勢下民族工作的意見〉》,《人民日報》20141223;王正偉︰《做好新時期民族工作的綱領性文獻》,《求是》2014年第20期。

(53)參見丹珠昂奔︰《沿著中國特色解決民族問題的道路前進——中央民族工作會議精神學習體會》,《中國民族報》2014117

 

標題注釋︰

本文系作者主持的教育部人文社科青年項目“國際比較視域下多民族國家中國家認同構建研究”(項目編號︰13YJC850032)、國家社科基金青年項目“城鎮化進程中的社會治理與少數民族合法權益保障研究”(項目編號︰14CMZ030)、遼寧省教育廳一般項目“遼寧省少數民族流動人口合法權益保障與社會治理研究”(項目編號︰W2014348)的階段性成果。

作者簡介︰

朱軍,大連民族學院東北少數民族研究院講師。地址︰大連市,郵編116600

 

作者︰ 朱軍 責編︰ 郭德海