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民族地區社區治理中的權力內卷化

2016年06月21日 03:12:11 來源︰ 愛思想網
 

內容提要︰社區治理的格局主要是通過權力網絡來實現,權力主要包括社區權力和國家權力,這兩種權力在民族地區的社區治理中都出現了權力的內卷化。社區權力由于社區權威的失效、傳統權力載體的瓦解、社會資本的弱化和社區精英棄社區化,導致社區權力出現了內卷化。國家權力則是由于受到社區的抵制、政策的吸引力下降、基層政府社區治理能力不足等也出現了內卷化。在這樣權力內卷化的背景下,必須構建社區治理多元主體的格局,促進治理權力的互動,以保障民族地區的社會穩定和社會發展。

關鍵詞︰社區治理/社區權力/國家權力/權力內卷化

一、問題的提出

“治理”是相對于傳統的“統治”而言的,社區治理作為一種新的公共權力的配置方式,說到底是人的治理。民族地區的社區治理是一個促進社區公共利益成長的過程,作為治理的主體,其在社區治理中的功能就是提供公共產品,包括一些物質性的公共設施,也包括一些非物質性的服務或制度安排。農村公共產品是區別于農村私人產品,在農村地域範圍內為農民、農村和農業發展所提供的具有非排他性、非競爭性和收益外溢性的物品或服務[1]。內卷化一詞源于美國人類學家吉爾茨提出的,他在研究爪哇的水稻農業時首先使用了“內卷化”的概念,其本意是指,一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式後,便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象[2]。杜贊奇直接借用“內卷化”來分析中國政治體制[2]50∼52。黃宗智則把內卷化這一概念用于中國經濟發展與社會變遷的研究[3]。政權內卷化與農業內卷化的主要相似之處在于︰沒有實際發展的增長(即效益並未提高);固定方式(如贏利型國家經紀)的再生和勉強維持。其不同之處在于正規化和合理化的機構與內卷化力量常處于沖突之中;功能障礙與內卷化過程同時出現[2]60。杜贊奇認為,內卷的含義是國家-社會關系的繼傳模式之復制、延伸和精致化。地方精英參與的鄉村政權內卷化造成了一種惡性循環︰國家稅捐的增加引起贏利型經紀的增生;他們的增生反過來要求更多的稅捐[4]。與杜贊奇的角度不同,蕭鳳霞用國家內卷化這一概念去看國家和地方社會之間的相互滲透和互鎖——特別是20世紀80年代以來,地方怎樣仍舊用原有的“國家”去整合地方。她認為,如果地方社會依然不自覺地衍續這一政治文化,可能會歪曲經濟改革的本來目標[5]。這一觀點強調國家的內卷化不僅是國家的參與,也有地方社會乃至普通百姓的參與,是一種“共卷”。國家一旦陷入內卷化,經濟的規則便會在一定程度上失靈。 傳統上,民族地區主要以社區自我治理為主。之所以能夠有序、穩定地維系社區發展,是由于存在一種以民族文化為基礎的社區權力網絡。隨著民族國家的建立,國家對民族地區迅速、普同、剛性地建立治理模式。在建立和鞏固新政權的過程中,主要是通過整治運動為主要途徑和實施基本機制。一波接一波的各種運動,不斷地沖擊和控制著各個層面的社會,通過“運動”的模式,國家權力深深地嵌入到民族地區的日常生產生活中。同時,將社區權力也通過各種運動迅速打破,或失效。此後在一段時間內,民族地區一方面是依賴傳統上以文化網絡為基礎的社區權力的治理;另一方面是需要國家權力的網絡的覆蓋,為民族地區提供公共產品服務。那麼,隨著經濟社會的發展,以社區權威為基礎,依托社區宗族、信仰、熟人社會為基礎的社區權力,在社區治理中出現了內卷化,已經難以維系社區的有效治理。同時,盡管國家權力在各級政府的推動下,全面嵌入民族地區,但是由于國家權力的宏觀性,以及在民族地區的適應性,國家權力在民族地區也出現了內卷化的現象。本文以雲南一個彝族社區為例,試圖探索民族地區在社區治理中,社區權力和國家權力均出現的內卷化現象。

直苴村隸屬雲南省楚雄州永仁縣中和鎮,地處鎮南邊,距鎮政府所在地15公里,到鎮道路為土路,交通不方便,距縣73公里。東鄰猛虎麼苴的村委會,南鄰大姚曇華鄉,西鄰大姚桂花鄉,北鄰波者地村委會。直苴村委會下轄且田、且切、拉務等23個村民小組。2013年,有農戶606戶,有鄉村人口2244人,其中,農業人口2199人,勞動力1845人,從事第一產業人數1806人。全村國土面積88.9平方公里,海拔24847米,年平均氣溫13℃,年降水量940毫米。全村耕地面積2805畝,人均耕地1.2畝,林地118838畝,主要種植水稻、玉米等農作物,以及核桃等經濟作物。農民收入主要以打工經濟收入、種植業和養殖業為主。

二、社區權力的內卷化

在傳統上,民族地區社區治理的主體是社區本身,因此,在這一治理格局中,社區權力建立起來的權力文化網絡,支撐並維系著社區治理。隨著民族地區經濟社會的發展,國家權力的嵌入,社區權力逐步失去了維系社區治理的動力,出現了社區權力的內卷化。

(一)社區權威的失效

民族地區傳統社會的權力運作基礎是社區權威。權威意味著社會的認同和自覺服從,是一種柔性統治方式,有一種“商量著來”的內涵在其中。所謂權威“就是一種不容置疑的力量,要求人們無條件地遵從。”[6]權力是建立在力量之上的,而權威則沒有訴諸力量。傳統權威以習俗和傳統非正式制度為基礎,通過習慣、習俗、制度、社會或政治體系、價值、信仰等來實現。社區權力運行主要是通過社區權威的作用來實現,能夠有效地維系社區穩定。傳統社區權威具有傳統權力合法化的作用,一方面,國家權力在尚未深入社區,或在嵌入社區的過程中,需要社區權威作為有效的載體;另一方面,國家權力也是制約和規範傳統權威的主導性力量。傳統民間組織,它以協會、委員會、社團等多種形式存在于現代社會,以組織上受傳統權威的控制和影響自身的特殊性,在社區治理中具有積極的作用。例如民族地區的老人協會,老人參與解決平常糾紛和參與社區治理,保障社會穩定,促進社區發展。

在經濟社會的迅速發展過程中,以外出打工為主的年輕人往往更能夠接受外面的文化,建立在信仰、習俗和集體儀式活動基礎上的權威受到年輕人的挑戰,社區權力的力量減弱,社區權威日益減效。同時,社區權威依托的社區組織土崩瓦解。例如,過去直苴村委會結合神權和社區治理的“器西”組織,在後來的國家權力嵌入的“運動”中強行被瓦解。

(二)傳統權力組織載體的瓦解

正如杜贊奇所說︰“任何追求公共目標的個人和集團都必須在這一網絡中活動,正是文化網絡,而不是地理區域或其他特別的等級組織構成了鄉村社會及其政治的參照坐標和活動範圍。”[2]10∼11這種文化網絡把任何“個人”裹挾在它所規範的各種宗族、宗教以及庇護關系之中,對利益的追逐首先表現為對其中各種組織的領導權的追逐。尤其是對于傳統的社區權力而言,在其實施的過程中,必須要有一個權力的組織載體。在直苴,傳統社區權力的載體是“器西”組織。“器西制度”是原始的基層行政組織形式,器西擔負著主持祭山神、土地神、龍神及管理地方村民、負責接待來往官吏、公務人員的職責。器西制度在解放後被廢除,但是其影響深遠。“器西”頭叫“伙頭”,因此,“器西”制度又叫伙頭制,“器西”組織也叫伙頭組織。“器盒”是“器西”制度的象征物,是一個木制的四方塔形的特殊器物,象征著權力,由“器西”掌管。

解放以後,“器西”組織依然存在,而且還有人擔任過“器西”。“器盒”就放在正房的堂屋里面,這里是沒有人居住的,放在靠近梁的地方,在梁子下面撤掉一個土坯,放在里面,每月的初一和十五都要獻飯。放置“器盒”的堂屋一年四季婦女都是不能進去的,外面來的人也不能進去。1964年“破四舊”的時候,當時鎖定“器盒”就是最大、最有威望的迷信,所以必須從打破“器盒”開始。當時是中和區一個副書記親自掛帥,到直苴組織打破“器盒”,派時任的副書記去拿,去拿“器盒”的時候,“器西”是知道要來拿的,他就把門開著,然後就出去了。由副書記、社長、支部書記去拿,“器盒”是副書記背上來的,就放在辦公樓對面的屋子里面,他們還打開看看,里面有兩根骨頭,也不知道是虎骨還是牛骨頭。對此,當時直苴還編了一個彝劇,直接送到永仁縣城。

(三)社會資本的弱化

社會資本與社區治理之間密不可分,唐亞林認為,社會資本與治理不僅在邏輯層面上而且在現實社會生活上都呈現出一種辯證關系,在民主政體下,社會信任和共識普遍的建立起來,不僅使治理成為可能,而且在民眾參與治理的過程中,又進一步推動更高水平的信任和共識的建立,二者之間是一種相互促進、相得益彰的關系。[7]正是“因為一種良好的社區治理狀態,應該是社區成員互相信任、合作,具有普遍共識、集體認同和集體歸屬感,因而比較容易形成集體行動,實現自我組織、自我管理的狀態,而社會資本理論所討論的正是這種狀態何以產生的問題”[8]。社區是信任和互惠合作的搖籃,發揮著滿足生活需要、社會化、社會控制、社會參與和社會管理等功能,也是克服集體行動困境的有效組織方案。

隨著民族地區社會經濟的發展、社會關系的變動和民族文化的變遷,嵌入的國家權力和傳統權力的文化網絡之間的踫撞與交融日益頻繁。傳統上,“文化網絡不僅溝通了鄉村居民與外界的聯系,而且成為封建國家的政權深入鄉村社會的渠道。通過這些渠道,封建國家使自己的權力披上了合法性的外衣”[2]21。直苴彝族社區以傳統的權力的文化網絡作為維系社區穩定的基礎,這些權力的文化網絡包括“器西”組織、祭祀儀式、宗教精英、宗教組織及社區權威等。在社會轉型時期,這些權力的文化網絡並沒有得到足夠的重視。但是,這些傳統的權力文化網絡並沒有隨著經濟社會的發展而發展或者消失,恰恰相反,在民族地區仍然影響著民族地區的社會穩定和發展。在直苴最為典型的就是直接將代表“器西組織”的“器盒”送出去到永仁,急劇極端地打破“器西組織”以後,在對外的政治往來通過當時的大隊來承接,但是在社區內部治理——權威性社區治理出現了真空。“器西組織”重要任務之一——宗教儀式活動直接消失,導致產生了一系列的問題。國家權力,尤其是以極端的方式嵌入社區的政策或措施,在社區生產生活貧困、苦難的現實背景下,極大地破壞了社區資本。

(四)社區精英棄社區化

社會是以個人的存在為基礎,人是社會的主體。在這個群體中,往往一些土地的擁有者、文化的持有者或風俗習慣的闡釋者,例如民族地區的世襲頭領、宗教首領等就成為了社區精英,在社區治理中起到重要的作用。在社會學中他們是“社區精英”,而在傳播學上他們則被稱為“意見領袖”。顧金喜認為,鄉村精英是指鄉村社會中那些在經濟、政治、社會和資源等方面擁有突出能力,並能利用這些優勢資源促進鄉村社會良性發展,對鄉村治理發揮重要作用的鄉村權威。[9]傳統上,民族地區村寨長老或宗族長老根據相沿成習的慣例和宗法家長制或古訓為依據,圍繞民族地區的傳統生計方式和生活模式,進行社區的治理。在社區治理格局中,民族地區傳統上以社區精英為重要的社區治理支柱。此外,民族地區傳統社區精英中還有一類是宗教首領或者宗教活動的操手,他們在社區信仰層面上具有不可替代的作用,也常常服務于社區的精神層面的公共服務工作。

社區精英作為社區權力、社區權威的主導者,理應在社區治理中發揮重要的作用。但是,事實上並非完全如此,作為社區治理格局中發揮重要作用的傳統精英在當下的社區治理格局中難以適應現代的發展,在處理社區事務中出現了“失語”或“失效”的現象。此外,在配置村莊集體經濟沒落,公共社區權利失效。傳統上各個自然村或家族為主的公共集體權利進行了再分配,逐步下放到各個農戶或經濟精英手中,有的權利則讓渡給市場。社區精英對于社區治理的穩定與發展的作用在消減。在取消農業稅的環境下,國家權力通過公務員身份把社區治理村組干部中的精英轉變為國家的代理人,而不再是村民的代理人。

通過考錄成為公務員,就直接把社區的精英有效地納入到國家政府體系中,這一政策顯然也是意識到在基層社會也有一些社區精英,一方面可以加強基層干部隊伍建設,改善和優化鄉鎮(街道)公務員隊伍結構;另一方面也可以加強基層組織建設,激發農村(社區)干部工作積極性,促進農村經濟的發展。這一國家政策直接就把社區精英轉變為政府工作人員,完成了社區精英的轉變。

社區精英之所出現棄社區化,在一定的程度上是經濟發展的一種結果。隨著經濟的發展,尤其是經濟型社區精英的發展已經完全脫離社區為基礎的發展,社區精英脫離社區在所難免。在直苴最為富裕的兩戶人家,據說資產均在上千萬的人家,一戶是在雲南西雙版納州做工程,一戶在楚雄州做房地產。這兩戶人家均已經完全搬離直苴村,在西雙版納州的農戶甚至在楚雄都沒有什麼投資。在楚雄的這一戶也就僅僅只是在永仁縣有一些商業的投資。從整體上來說,這兩戶人家經濟收入已經完全脫離了當地社區基礎。從這個意義上來看,現在社區治理的問題在于,革命運動和市場經濟的雙重沖擊,造成了村莊傳統的解體,那些傳統型的村莊精英越來越少,也越來越失去影響力。

(五)村民自治組織的內卷化

傳統社區治理中,村民自我治理載體的各種類型的組織,一般是由村民自我選舉產生,對村民負責。例如在直苴村的“器西”組織,在社區治理中,形成良性的循環,村民選舉產生——對村民負責——獲得社區認可——得到社區權威——更有效的治理。但是在現在的社區治理格局中,村民自我治理載體——村委會,由村民選舉產生,但是選舉有國家在場,或者不完全由村民選舉產生,社區治理的資源來自上級政府,即使就是由村民選舉產生,也不需要對村民負責,制約村干部的往往是來自上級的各種考核。村委會成為了國家權力在社區治理中的一種觸角。由此,村委會形成了兩張皮,並且處于國家和村民的夾縫中。

村民委員會在現實的自治過程中,還必須接受另外一組競爭的組織原則,即“黨和政府的領導”,這兩個組織原則導致村民自治組織在實踐中就可能會導致自治組織的行政化。[10]從當前民族地區的現實治理格局來看,由于農村公共事務減少,農業稅費取消,經濟發展家庭化,來自農村內生的村務減少,村委會管理本村村務減少,反而要完成上級鄉鎮和職能部門布置和安排的各種行政管理任務。在民族地區基層組織的變革過程中,國家雖然賦予了村委會自治的地位,但這些自治要素受到了國家資源分配和權力配置的制約,從而影響真正意義上的村民自治和民主化進程。過去,國家政治權力的“不下鄉”,這是因為“鄉鎮行政遠離農村社會的力量,無力將國家意志強制實施到單個農戶。更重要的是,鄉鎮行政因其科層化而往往缺乏對農村社會的滲透能力,若無村一級的代理人,鄉鎮行政就會成為所謂‘無腳的螃蟹’,致使其代理的國家意志無法進村入戶,造成國家對農村社會介入能力的喪失”[11]。

村民委員會的性質特點,使它區別于國家政權機關。就村干部所處的位置分析,村干部本身的身份是農民,干部身份在某種程度上來說僅僅只是兼職。在行政村一級村干部的最高職位書記或主任,有的村委會書記是由上級指定的,有的村委會書記主任是一肩挑的,並且一旦確定便是一屆三年。無論是村委會書記還是主任都沒有機會升遷,在過去曾經有一段時期,村委會干部可以報考國家公務員,但是由于有年齡要求、任職年限、學歷要求,需要參加考試,並且名額極少,實際上,從村委會干部進入國家公務員的人員極少。在直苴,書記兼主任李海科就參加過兩次考試,但是最終都沒有轉變身份。其他村干部更是鮮有上升機會,下一屆的村干部又是需要重新來選舉。其實,大家對此了然于胸,無升遷機會就致力于本地經營,在整個內部結構的制度安排中出現了權力的內卷化。

(六)社區自我治理、自我服務不足

首先,村民自我管理、自我治理缺乏經濟基礎,建立在家族基礎上傳統公共產品和公共服務停止供給。2006年稅費改革後,村民自治主體也失去了通過“三提留”籌集資源的合法性,導致大部分社區缺少集體經濟的村莊公共產品和公共服務供給不足。其次,在地理位置上的分散居住,導致村民參與不足。直苴村委會一共有23個村民小組、33個自然村,村民分散居住在88.9平方公里的國土面積上,最遠的自然村距離村委會有4個小時的路程,只有當地的村民才能當天來回。村民居住分散,村委會的選舉只能設立流動票箱,村委會村民代表會議難以召開,更別提村民大會。第三,隨著經濟社會的發展,在社區層面開始出現了集體行動困境。傳統上,民族地區的生計方式主要以傳統農業生產為主導,在農業生產過程中,以家庭、家族甚至村落為生產單位,這樣的生產方式有利于集體行動的一致性。例如在生產過程中的換工就是典型的例子。同時,社區個體的利益往往與村莊社區的集體利益是保持一致性的。例如,集體投工投勞修建公共設施和公共道路。隨後,在以經濟發展為導向的背景下,個體理性的選擇與集體之間開始出現沖突,例如在山貨的采集上,在直苴搬遷出去的人也進來采集,個人與集體出現爭斗資源的格局,這樣,就出現了集體行動的困境,出現了“囚徒困境”、“公地悲劇”等形式。于是出現了村間道路狹窄,高低不平,路邊垃圾成堆。有的道路被村民的房屋佔據,導致路變得彎彎曲曲。與此鮮明對比的是,在村間有的地段,依然可以看到整齊的石板路,大大的石板,光滑的表面,告訴人們它們曾經承載過多少人馬的腳步。甚至在通往山外的路上,在高山峽谷之間也偶爾能夠看到有著馬蹄印的茶馬古道,曾經這里是平整的石板路。這樣的對比說明的是過去的公共設施建設和維護是做得非常不錯的,而現在公共設施的建設是非常欠缺的,甚至出現了公地悲劇。典型的代表就是在大村的兩個公共祭祀場所已經被人們蓋上了房子。就其原因來說,“過去的器西制度的治理是沒有人說過不好的,從我個人的角度來看,器西制度的管理是現在的村委會無法比擬的”。第四,社區公共儀式消退,傳統治理失衡。儀式是人們內在信仰的載體,在社區層面的儀式以傳統的生計方式為中心,密切鏈接著生活與信仰的關聯。祭祀儀式從時間和空間中成為直苴村人生活的一部分。從這些儀式中不僅折射著人們的日常生活,而且是族群歷史的集體記憶,還承載著當下社區發展的動力之源。在日常生活里,功利和個體的追求吸引了人們絕大部分的注意力。每個人都關注著自己的個人事務;對于大多數人來說,之所以這樣做,主要是為了滿足物質生活的迫切需要,私人利益始終是經濟活動的主要動機[12]456。在日常生活中,每個人都關注自己的事物,這將導致人們的社會意識和社會情感遭受銷蝕;而在宗教儀式里,人們的思想和情感又重新凝聚到共同信仰和共同傳統之上,集中到了偉大祖先的追憶之上,簡言之,他們完全傾注于社會事物,因此,在每個人意識的視野中所見到的都是社會,使得社會比平時更加有力,更有生機,或者說使散亂的社會重新獲得了新生[12]456∼457。民族地區持續不斷地受到國家權力的嵌入,傳統的自我自治的組織和共同的價值出現了斷裂,社區傳統的內生秩序被打破,社區的價值體系出現了混亂。

三、國家權力的內卷化

相對于社區權力而言的國家權力,在了解國家權力在民族地區社區治理格局中所起到的作用,往往是與村落社區的歷史、生計方式和社會及變遷密切關聯。因此,即使從個人生活和微觀的村落生活中也可以透視國家權力的運作,也就是說普通老百姓在國家權力的發動下,以一種全民的形式卷入到國家的政治生活中。在民族地區,過去國家權力不下鄉,鄉村由鄉紳治理,尤其是村落自有其治理的社區權力的網絡。隨著民族國家的建立,國家權力迅速嵌入到鄉村社區,尤其是以“運動”為切入點。

(一)國家權力受阻

無論是作為現代國家的建設中,在歷次政治運動和經濟改革的不斷推進中,國家對社會生活全方位的規劃和控制越來越強地被執行,國家的力量不斷沖擊著社區的日常生活和集體認同。但是這並不完全意味著底層社區就會必然接納國家政治權力的嵌入,當國家政治權力的嵌入影響他們生存與發展的資源的時候,抗拒就開始產生。新中國成立後,中國共產黨開始根據社會主義原則對民間結社進行了徹底的清理和整頓,把國家政權下沉到鄉鎮,甚至將政權組織直接延伸到村莊社會。這種以國家為軸心的等級整合,締造了新的合法權力體系的基礎。但在“黨建社會”的邏輯下的總體性社會資源的國家集中、組織統制和抑制分化的政策,也無疑模糊了國家與社會之間的界限,把市民社會湮沒于政治國家中,其影響是,“從1949∼1980年的30余年時間中,嚴格地說,在中國農村沒有任何資源、自主意義上的民間組織”[13]。

國家政治權力從國家層面來說,主要關注的應該是社區的總體的綜合治理,理論上來說,就是大政方針和發展方向,而不是具體的、細節的社區事務。一旦國家權力涉及過于細節和微觀層面,說明國家權力的觸角已經涉及民族地區生活的方方面面、種種細節,那麼從大一統下沉到底層社區,其作用大打折扣,抑或是沒有作用。在直苴村這樣的情況也比比皆是,從民族文化的視角來說,村規民約的制定,政府都要拿出一個範本,讓各個村落按照範本進行制定,這樣政府關于村規民約的範本不難找到。實際上,民族地區傳統意義上的村規民約,其制約的基礎完全與村民生產生活、日常倫理道德息息相關,具適用性,運用靈活。簡單地說,村規民約不對村民可以或不可以做哪一件具體的事情作出規定,而只告訴村民哪一類事該做、可以做,哪一類事不該做、不可以做。制定的村規民約希望能夠在村的區域範圍內規範村民們的行為,但同時又不給村民留下吃喝拉撒都要被人管著的印象。

(二)國家經濟政策與政治政策的二力背反

民族地區作為一種市民社會,從本質上來說屬于社會經濟領域,而不是政治領域。在這種原子化、尋求自我的個體的領域,人們之間的組織聯絡更多是基于血緣和姻緣建立的家族或者宗族,排除這種親緣認同之外建立聯絡的基礎是經濟利益。由此可知,在直苴村在傳統上主要的經濟模式就是種植業、牧業和小商品買賣。在這種市民社會中,社會組織程度低,與以法律和公共權力為後盾的外在政治秩序的國家制度交集程度差。人們個體之間發生聯系的紐帶主要是物質生活和利益需求。人的目的和活動主要是通過生產勞動來滿足物質生活和精神生活的需要。當然,隨著社會經濟的發展,國家權力以提供公共產品、提供社會福利等途徑,試圖加大對民族地區的嵌入和社區治理,但是民族地區經濟發展多元化,對于國家政策的依賴減弱,提供的社會福利吸引力不足以加大國家權力的嵌入力度。

當前,經濟發展已經成為了邊疆民族地區的第一要務,隨著單純的經濟發展已經帶來的問題日益凸顯,導致出現了經濟還沒有得到本質上的改觀,各種社會問題已經頻頻爆發,協調一個區域物質(經濟發展)與非物質(文化發展),達成有機的一致,相互發展,共同促進,而不是形成二力背反,必須形成經濟發展、政治體制與社會文化領域相互的匹配。顯然,在經濟發展的過程中,要求發展的創新,而政治制度則是要求穩定。在直苴種植烤煙的過程中,就是這一種經濟發展與政治發展出現矛盾的集中表現。

(三)社區對國家權力的消解

國家力量在社會層面不斷深入地沖擊顛覆社區的共同夢想中循環往復的生活節奏的流動,原有的制度被否定和摧毀,舊的記憶也逐漸與現實社會分裂,在新的解釋和想象體系中,野鬼的隱喻得以引入,國家從一個遙遠的他者,變成日常生活乃至人的身體中無處不在的決定性力量[14]。顯然,在直苴這樣的底層社會中,施堅雅的市場體系理論(《晚清之城市》),並不能解釋其社會結構。在其基層治理中,市場因素對其社區的基本治理關系不大,因為在這樣的社會中,市場經濟體系尚未形成,其經濟基礎一直以來都是自給自足的經濟。即使現在的市場經濟已經深深地納入到其生產生活中,但是由于經濟基礎對上層建築起作用有一個滯後性,市場經濟對直苴社區的治理尚未十分明顯。當前,社區治理處于一種低穩定的結構狀態,一方面,它與鄉村社會的利益處于脫節狀態,其權威合法性受到挑戰;另一方面,它沒有有效連接國家目標與社會目標,其工作效能受到危害。這種結構不能有效地組織社會,相反,它不斷將鄉村權威與村民置于利益相悖乃至對立的關系中,以至于國家不得不在他們中間作出非此即彼的選擇︰支持一方,必然意味著損害另一方[15]。國家權力與社區權力尚未建立起一種聯動治理的模式,導致出現了這樣“二選一”的格局。當然,在國家權力佔主導的情況下,社區權力就成為消解國家權力的因素。

(四)鄉鎮權力內卷化

進一步考察民族地區在行政層面上權力內卷化的現象,作為國家行政的最基層鄉鎮政府,也出現權力內卷化。鄉鎮是國家權力嵌入民族地區社會的基點,是國家、國家權力和政府、政府政策的基層執行者,常常冠以“上面千條線,下面一根針”的說法。鄉鎮政府權力是政治穩定與社會安定的基礎,從國家的路線、方針、政策等的宣傳,到發放最低生活保障金等具體任務,都要由鄉鎮政府予以貫徹、落實。

在取消農業稅後,國家不再收取稅費,鄉鎮不再需要從農村提取資源,鄉鎮因此可以冠冕堂皇地退出農村公共事務和農業生產事務。但是,在國家財力物力增強的情況下,加大了對農村的投入,尤其是民族地區各種優惠政策的下達,提供公共產品服務等。因此,鄉鎮政府權力在博弈中充分展現了它迥然不同的兩副面孔︰面對縣級以上國家權力,鄉鎮政府看似毫無選擇,只得執行上級政策,哪怕是創造條件來執行也在所不惜,但轉眼間又把壓力轉向鄉村社會,以國家的名義干預鄉村社會自治權力的運作,由鄉村社會來“買單”。壓力型體制之下“上級只關心下級任務和指標的完成結果,卻不管下級采用何種方法、何種途徑——合理的或不合理的,合法的或不合法的——來完成這些任務和指標,這就從體制上進一步促進了‘鄉政’向國家型經紀的蛻變”[16]。正是在這種壓力型的權力下達的背景下,鄉村的抗壓力度在加強,尤其是民族地區,因此,也常常听到鄉鎮一級在民族地區工作難度大的抱怨。

(五)基層政府的社區治理能力不足

從歷史發展的經驗來看,民族地區的社區格局歷來都是以“統治”的模式進行鄉村的治理。在提出社區治理以後,作為社區治理的主體之一 ——國家權力的執行機構,基層政府顯然對于治理沒有相應的認識和基礎。首先,社區治理的理念落後。社區治理還是側重于被動的“統治”,一直以“救世主”的態度出現,主動參與社區治理嚴重不足,尤其在社會治安、利益沖突與協調方面,在民間糾紛調處普遍存在“民不告,官不理”現象。在社區治理的格局中,治理主體的社區群眾一直處于被動的地位,這種主體一方的被動,顯然意味著另一方的治理主體——基層政府也會處于被動地位。

其次,社區治理的機制落後。一是側重定點服務,流動服務機制不完善。主要體現在政府服務窗口設置固定化,如固定設置在鄉(鎮)政府以及縣政府所在地。在山區、半山區佔94%、農民居住高度分散的雲南,服務的可及性低、農民獲得服務的成本高。二是服務型政府建設滯後。在長期以穩定為主導的社會管理理念下,各級政府形成了以管制為主的管理方式;同時,各級政府以對口部門為主提供服務,服務項目和內容條塊分割嚴重,綜合性不足。

最後,社區治理的手段落後。目前,雲南農村仍然采用“人與人直接面對”為主的傳統管理方式,信息化支持下“人與人不見面”的信息化管理手段利用不足,這種傳統管理方式受到高山深谷等地域條件、上下班時間的限制。一方面,農民不能跨越地理空間參與,導致參與不足;另一方面,政府公共服務供給不能跨越時空,供給不足。

四、結語︰建構多元主體的社區治理新格局

無論是國家權力還是社區權力,權力來自社會,最終發展也是不斷地回歸到社會中。因此,盡管國家權力與社區權力是沖突和制衡的關系,但是國家權力和社會權力都是維護權利的方式,都以促進民主社會、公民權利自主為目標。如果以“不是東風壓倒西風,就是西風壓倒東風”的模式推行,兩種權力都會出現內卷化。在民族地區建立權力聯動的社區治理格局,以“善治”為目標,樹立多元的權力主體,培育社會資本,建立多元網格化的社區權力網絡,走出民族地區社區治理集體行動的困境。

加強民族地區村級社區治理的載體建設,擴大體制外精英參與渠道。擴大村“兩委”聯席擴大會議規模,吸收體制外精英參與。在村“兩委”聯席會議基礎上,建立村“兩委”聯席村莊精英會議制度,邀請村內中小學校長、退休人員代表、新型農民合作組織代表、家族負責人、宗教負責人等列席會議,促進體制外精英社會管理參與的有序化和制度化。創新管理方式,探索體制外精英參與的網格化管理機制。結合雲南農村特點,以村莊為基礎,將村民按照家族、民族、宗教信仰等標準,劃分為30戶為單位的若干網格,以體制內精英即村“兩委”成員為主、體制外精英為輔,聯系和受理網格內群眾的服務訴求,並將網格聯系人確定為“兩委”擴大會議成員,充分發揮體制外精英在農村社會管理中的作用。

國家權力並非直接赤裸裸地嵌入民族地區,而是通過國家在場形式,有效地推進其治理力度。例如最初的賽裝節是集祭祀、賽裝、男女青年交往和大眾狂歡為一體的民族節日。在後來的發展過程中,國家政治權力逐步深入,也成為國家治理的一種表征。在賽裝節的過程中,政府通過參與,甚至主持賽裝節,國家權力的體現越來越多,但是其載體主要還是在社區,社區認同程度非常高,形成了一種共謀。正如郝瑞所說︰一方面,中心通過文明化減少或消除中心與邊緣的差別;另一方面,為合理化其文明化行為而對中心和邊緣差異的強調又導致了邊緣人群族群意識的增強。在各種政治和經濟因素的影響下,邊緣群體通過主觀地選擇各種文化差異來建構族群邊界,邊界的形成又反過來影響了族群中個人的價值取向,這種價值取向又進一步表達了族群差異。在這個過程中,少數民族地方政治和文化精英成為了民族國家貫徹“文明工程的共謀者”[17]。

國家力量通過制定和實施各種農村發展的政策不斷深入底層社會,這樣有可能產生國家政治權力有機地與底層社會的日常生活餃接起來,國家權力對民族地區的治理就會樹立一種治理秩序。正如徐勇教授指出,外部的國家力量依托社會內在力量形成的內生性權威和依靠這一權威力量整合社會形成的自然性秩序,有利于形成的整合性秩序。[18]這樣,即使國家政策的制定與下達,往往是以更為寬廣的領域來制定和執行的,對于邊緣的底層社會來說,面對國家政策的嵌入,國家政治權力就會有機地嵌入到底層社會中,就會取得雙贏的效果。一個真正和諧、可持續發展的社區,是一個“兩條腿”走路的社區。一是傳統“一條腿”,依賴傳統的權力文化網絡,例如家族、宗教、傳統互助、社區傳統組織等。這些傳統權力的文化網絡具有較強的地域性,不僅維系著底層社會的穩定,而且也是底層社會發展的動力。二是國家權力對農村治理制度供給與保障的職能發揮積極的作用,從而建立起基層社區治理的互動模式。社區傳統權力在社區中起到穩定的積極作用,同時,又能夠積極應對國家政權權力的嵌入,將社區權力與國家權力有機地結合起來。

  

作者︰ 羅明軍 責編︰ 郭德海