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怎樣破解城市民族事務治理社會化的難題

2016年09月26日 04:33:40 來源︰ 中國民族報

 

隨著當前工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的快速發展,我國的民族分布格局正在發生深刻變化,各民族交往、交流和交融正在以前所未有的廣度和深度進行,城市民族工作面臨著一系列新情況、新問題和新挑戰。毫不夸張地說,城市民族工作狀況直接關系到整個民族事務治理體系和治理能力的現代化。從治理現代化的意義看,城市民族事務治理社會化的概念較之于城市民族工作社會化,其定位層次更高、內涵更深刻、意義更重要。城市民族事務治理社會化,要求把民族工作從政府部門事務轉變為公共事務與公共服務,特別在市場經濟的條件下,面對“國家對民族事務支持力度加大和少數民族基本公共服務能力仍然薄弱並存”的新常態,城市民族工作可以深入社會各個領域挖掘和重新配置資源,在政府職能轉移、分解的過程中,建立起關于城市民族事務的社會協作機制,從而實現城市善治的理想狀態。

一、城市民族事務治理社會化亟須破解的難題

(一)政府、市場和社會等多元主體合作問題

以政府為代表的國家力量在城市民族事務治理中處于主導地位,承擔著少數民族基本公共服務供給和政治性、政策性較強的民族事務的管理職能。強調治理的“社會化”,並不意味著政府可以“缺位”,而是要加強城市民族事務治理中的黨政主導責任體系建設。政府只是城市民族事務治理主體中的一員,而不是唯一的主體,在城市民族工作的過程中也不能包攬一切。例如,對于城市少數民族流動人口,以往政府承擔著幾乎全部的服務管理職責,缺乏市場和社會力量的參與,政府單方管理控制多于社會服務,少數民族流動人口的權利很難落實,矛盾和糾紛頻發,管理效果並不理想。因而,這就需要更加注重政府與社會之間、政府與非營利組織之間、公共機構與私營機構之間的跨部門合作、協商和協同。政府角色是由“劃槳”轉為“掌舵”,提供必要的基礎性支撐,而把社會力量和市場力量推向前台,為少數民族群眾提供直接、具體和滿足其需要的社會化服務。顯然,這一轉變有助于動員各方面力量合力推動城市各民族之間的交往、交流、交融,但與此同時,這也對政府治理的能力提出了更高的要求。政府不僅不能甩包袱、卸責任,還要善于借力,有機整合多元主體的資源,成為駕馭跨部門合作治理城市民族事務的巧匠。

(二)跨地域、跨功能、跨部門整合問題

總的來看,我國的民族政策和城市民族工作的相關法規無疑是正確的、是好的。但隨著經濟的快速發展,城鎮化率不斷提高,各民族人口流動愈發頻繁,城市少數民族人數大幅增加,以區域性、被動性、靜態性為特點的城市民族工作很難適應各民族跨區域大流動所帶來的新變化。少數民族流動人口的服務管理在城鎮化加快的趨勢下,面臨著一些新情況、新問題,這主要表現為三個“不適應”和兩個“跟不上”,即外來少數民族群眾不適應城市化的生活與管理,城市漢族居民不適應外來少數民族群眾的生活習慣和風俗,城市管理部門不適應外來少數民族群眾大量進入城市所產生的各類管理問題;流入地政府的管理服務跟不上,流出地政府的協調服務跟不上。

(三)法治化、社會化、精細化耦合問題

城市民族事務治理是一項復雜的系統工程,它在整個民族工作中的地位越來越凸顯。目前,我國城市民族工作的配套立法比較寬泛、抽象,可操作性不強,指導性的法令較為單調,其調節民族關系等具體問題的效果不理想,而相關的政策和法規在市場經濟條件下只能對少數民族流動人口提供原則性的權益保障,實質性的保障機制缺乏,使得大部分城市民族工作部門仍然依靠行政調節解決民族問題,這顯然與社會化工作的趨勢背道而馳。城市民族事務治理社會化要按照全面依法治國的要求,用法治思維和手段規範和協調城市民族關系,充分發揮法制的優越性,進一步完善城市民族事務治理各主體之間的權責關系和法律體系,強化對法律制度執行情況的監督檢查,將法治精神作為“根”和“魂”寓于社會化工作的各個環節和階段之中。城市民族事務治理社會化也離不開精細化。只有善于針對少數民族地區與散居地區、東中西部不同類型的城市,制定不同的治理方略,並善于運用經濟、行政、法律、文化、信息、媒體等多種手段綜合施治,特別是推動城市民族事務從網格化管理向網絡化治理的轉型升級,才能有效克服傳統管理方法簡單、粗放和落後的弊端。因此,應將民族工作的法治化、社會化和精細化視為密不可分的有機整體,在推進城市民族事務治理社會化的過程中必須與法治化和精細化相互耦合,從而實現“三化”的協同發力。

二、構建城市民族事務治理社會化體系的策略

(一)元治理︰城市民族事務的黨政主導責任機制構建

無論是從我國的民族工作體制還是從我國的具體國情來看,各級黨委和政府在城市民族事務中起主導作用是毫無疑義的,也是必須予以堅持的。現階段,應對城市少數民族流動人口不斷增多、少數民族群眾需求不斷提高的現實壓力,城市政府部門尤其是民族工作部門無疑是民族事務治理的首要責任主體,必須繼續加強和完善其職能,發揮其在城市民族事務治理社會化體系中“元治理”的作用。在我國,除了憲法、民族區域自治法之外還沒有頒布統一的關于民族工作的相關法律。長期以來,我國的城市民族工作主要以《城市民族工作條例》為依托,盡管該條例在城市民族工作中發揮了重要作用,但地方性的民族工作條例大多源于政府文件或領導的講話,有的過于抽象或具有較大的彈性,在具體的城市民族工作中,這些條例的內容參差不齊,也缺乏法律監督和法律制裁措施,在突發性事件中體現不出權威性、強制性和法治性,因此,不能作為城市民族事務治理的主要手段。

建立和完善以政府為主導的責任機制的緊迫任務是加快城市民族工作的立法,當務之急是根據形勢發展的需要,盡快修訂《城市民族工作條例》,對城市少數民族權益保障、清真食品管理、民族事務治理各主體的權責劃分等需要通過法律進一步規範的,都要確立合適的法律形式,做到有法可依。在嚴格執法方面,一方面要堅持法律面前人人平等,誰都沒有超越法律的特權,不管哪個民族的公民,信仰哪種宗教的公民,違了法、犯了罪,都要依法處置;另一方面,要對少數民族的特殊需求予以保障,對于少數民族的風俗習慣和正常宗教信仰予以尊重,特別是要堅決糾正和杜絕拒住、拒載、拒租、拒賣、搞特殊安檢、抬高就業門檻等歧視或變相歧視少數民族群眾的言行。此外,要圍繞各族干部群眾普遍關心的熱點問題,逐步擴大監督檢查工作的覆蓋面,以城管執法部門、窗口服務行業、社區、網絡網站等為重點,加大對民族法律法規貫徹落實情況的督查力度。要規範工作流程,創新方式方法,建立以民委為牽頭單位,各部門協同配合、自查與督查相結合、日常巡視與專項檢查相統一的長效監督機制,形成綜合執法的合力,確保法律法規真正落到實處。

(二)參與式治理︰城市民族事務的多元主體合作機制構建

合作具備釋放跨部門範圍內人員和機構能量的潛力,成功的合作會產生多個層面的收益,其中最為顯著的在于它比政府單獨完成更為徹底、令人滿意且能更為有效地解決公共問題。隨著企業、高校、科研機構、社會團體等的影響力越來越大,政府應該更多地激發其參與城市民族工作的積極性,既要善于運用行政手段,也要善于運用社會動員手段,還要善于適當運用市場手段,構建政府主導下城市民族事務多元主體合作治理的格局。其一,要將政府的管理與社團的自治協調統一起來,吸納社會力量參與少數民族流動人口服務管理。在遵循社團自治和宗教不得干預政治、教育制度等法規的前提下,充分激發民族文化協會、宗教團體、志願者組織、慈善社團等社會組織在提供公益性服務以及促進流動少數民族群體自我管理方面的積極性,並通過加快相關立法,規範社會組織參與城市民族事務治理的範圍、內容、方式和渠道。要建立多元一體的民族社會工作模式,促進高校、科研機構等專業人員、團隊、資本進入城市民族社會工作領域,提升城市民族社工的專業性和服務能力。其二,運用市場化方式吸納相關企業與政府合作,提供優質高效的少數民族公共服務。政府要以定向招工、技能委培等方式與企業簽訂協議,給予流入地企業更多的政策支持,幫助少數民族流動人口成功就業並順利融入城市。要積極探索“飛地”經濟、產業集聚、政府購買服務等新模式,不斷縮小民族地區與非民族地區、城市與農村之間的差距,使各地區、各民族平等地開展經濟交往。其三,多元社會治理主體合力化解矛盾糾紛。解決城市中涉及少數民族流動人口的矛盾和糾紛,需要改變以往政府部門“單兵作戰”和“孤立無援”的窘況,綜合運用經濟、政治、社會和文化措施,重視發揮社會團體以及少數民族代表人士的積極作用,加強政治溝通、消除隔閡、協調利益、增進理解,通過社會化途徑把矛盾化解在基層、化解在當地、解決在萌芽時期。

(三)嵌入性治理︰城市多民族社區的互嵌機制構建

公民權的實現可以被認為是地方政府自身所追求的目標,而不是提供某一個特定的服務。它不僅包括公民基本待遇,也包括公民對決策的參與,對有能力獨立自主生活的提倡和直接參與社區內的服務的提供,因而地方政府應在個人權利和社會責任之間保持適當的平衡。各級民族工作部門在城市民族工作中,不能孤立地看待流動少數民族群體,不要過分強調少數民族身份的特殊性,而是要從公民權的角度將社會化工作的方向定位為引導少數民族嵌入城市社區和公民社會,促進少數民族流動人口獲得市民身份和參與社區治理的各項權利,真正實現市民化。因此,當前構建城市多民族社區的互嵌機制要著眼于流入地和流出地之間跨地域的對接,建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境。

一是流動人口流出地各級政府與流入地城市政府之間要進行有效地協調與合作。流入地城市政府作為屬地管理的責任主體,要將少數民族流動人口服務管理工作納入地方政府績效考核體系。要完善與調整各項政策的內容,使之更加兼容流出地的各項政策,並主動包容少數民族流動人口,保障其均等地享有城市基本公共服務,如義務教育、醫療衛生、就業、住房等,形成“人在服務在,人走服務隨”的動態治理機制。少數民族流動人口流出地政府則應在源頭上對其開展相關的法制、政策、秩序方面的教育工作,特別是要在流出人員的培訓教育方面做好細致的工作,其中應包括幫助少數民族正確認識民族問題和城市民族關系。

二是通過社區化服務,編織促進少數民族流動人口社區嵌入的社會網絡。社區要從防範性管控模式向服務、參與型治理模式轉變,以適應市場經濟發展的需要、政府職能轉變、事務性重組、社會組織逐步分化等新形勢。激發社區吸納性的社會整合功能,增加文化的包容性,幫助少數民族流動人口突破傳統嵌入性約束,從流出地“脫嵌”出來,再成功地重新嵌入到新的城市社會。以少數民族流動人口居住地社區為平台,提供針對性的服務與保障,增強少數民族群眾的社區意識,培養其社區認同感和歸屬感,促進少數民族群眾的文化心理與現代城市文明相適應。要進一步細分一般需求和特殊需求,增加與少數民族特殊需求相關的公共服務項目,如清真食品、特殊喪葬習俗服務、特殊宗教儀式等。要在政府提供的支持和引導下,以社區為主體開展與周邊民族企業、高校、科研機構、宗教團體、非營利組織、志願者之間的協作,提供“面對面”的社會服務。當然,在完善社區化服務的同時,還可以嘗試建立全國城市流動人口信息網,以及時發布相關的就業需求、勞動力供給狀況等信息,使少數民族流動人口的流動減少盲目性,增強對流動人口服務管理的實際效能。

三是引導城市社區各民族群眾在居住空間、經濟和文化交往等方面相互嵌入。目前,與散居地區城市相比,在邊疆民族地區流動人口相對集中的城市,居住隔離的問題更為突出。因此,建議政府采取適當經濟補償,對已形成的單一民族居住小區和樓房進行遷移分流,鼓勵和引導各民族嵌入式居住;對正在規劃建設的社區,通過制定優惠的土地、財稅政策,在規劃和開展災後重建、搬遷移民、危舊房改造、保障性住房建設與分配等環節中,注意各族群眾居住的分布結構問題。而東中部散居城市當前主要面臨因舊城改造和拆遷所引發的多民族社區單元變更或重組問題。對此,政府要加大宣傳力度,牢固各民族互嵌居住的思想基礎,不再擴大擇族聚居的現象。建議在實施拆遷的過程中,政府對貧困少數民族居民給予一定的經濟補助和政策傾斜,在尊重少數民族意願的基礎上,按照一定民族比例進行就地還建或異地安置,使調整後的社區人口結構合理和優化。另外,要以平等互利為原則,拓展城市各民族經濟互嵌的深度和廣度,以包容性社區文化建設為突破口,進一步深化中華文化的認同,從而鞏固民族團結的根基,使城市各民族相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣賞、相互學習、相互幫助,像石榴籽那樣緊緊地抱在一起。

(四)網絡化治理︰城市民族事務線上與線下互動對接機制構建

社區網格化管理向城市民族事務延伸,這不僅可以有效發揮社會化治理的功能,還能為少數民族群眾提供無縫隙的公共服務。一方面,當前要從拓展網格服務內容和擴大社會參與的層面進一步優化城市少數民族網格化管理系統。通過界定服務範圍、組建服務團隊、明確服務職責、規範層級管理、強化信息互動,形成網格協同服務的合力,優化網格化管理流程和服務手段,以服務促管理、寓服務于管理,進而提高少數民族群眾的滿意度與幸福感。另一方面,在大數據背景下,促進互聯網與城市民族工作深度融合,實現技術力量在少數民族服務管理中的最大化利用,迫切要求城市民族事務從網格化管理向網絡化治理轉型升級。這就需要將工具理性與價值理性相融合,引入“互聯網+少數民族服務管理”、“智慧民宗”等新理念,把網格單元的現實空間治理與以智能終端為樞紐的虛擬網絡治理緊密聯結,構建線上與線下互動對接的城市民族事務網絡化治理機制。為此,還要改變由單一政府主管部門管理的舊有模式,融合民族社工資源來再造服務管理流程,建立政府監管、社區運作、少數民族群眾和志願者廣泛參與相結合的多元主體共同治理的網絡化服務管理體系。網絡化功能拓展之後,更大範圍和更深層次的數據互通和資源共享得以實現,但少數民族相關信息泄露的風險也隨之增大,應對網絡風險,要研發高保密技術,提供更加強大的身份安全認證、訪問控制、信息保密等技術支持,切實保護少數民族群眾的個人隱私和法人秘密。國家網絡監管部門和安全機構也應加大依法治理網絡空間的力度,切實維護民族團結、社會穩定和國家統一。

作者︰ 方-- 責編︰ 郭德海