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創新農村基層紀檢領導體制和工作機制

2018年03月09日 02:46:53 來源︰ 《中國共產黨》2017年03期

    隨著城市化進程的加快以及農村其他方面建設的快速推進,村干部腐敗已成為一個非常突出的問題。目前村干部中違法違紀問題較多與目前農村基層紀檢領導體制和工作機制的滯後有一定關系,農村基層監督管理責任制落實缺位是比較普遍的現象。村級作為農村基層治理的末端,雖然監督的主體很多,但是監督責任不清,落實不力,沒有形成監督的整體合力,導致對村干部行使權力缺乏有效的實際監督。現在對村干部工作的監督和檢查,大多以縣(市、區)為主。而農村基層黨風廉政建設涉及的領域廣、部門多,縣(市、區)的管理體制也沒有理順,縣(市、區)對農村基層的情況大都不能及時掌握,村干部的違紀違法行為多數是在村民舉報後才得以發現。鄉鎮(街道)能管卻不願意管或不敢管,普遍存在監督比較軟的問題。雖然不少地方的文件都規定鄉鎮黨委和政府以及街道是村干部監督和管理的主要責任主體,但有些鄉鎮(街道)領導往往對村干部,特別是村黨組織和村民委員會主要干部,重使用、輕監督和管理,疏于對村黨組織和村民委員會班子的指導、監督和管理。一些鄉鎮(街道)領導對村干部存在著“維持穩定、不出事就好”的心理,尤其是對一些工作任務比較重的村,鄉鎮(街道)領導對村干部比較依賴,怕村干部不協助鄉鎮(街道)工作,更怕村干部撂挑子,發現村干部有問題,往往是“大事化小、小事化了”。正是由于鄉鎮(街道)與村的關系比較微妙和復雜,也由于一些鄉鎮(街道)干部與一些村干部結成了利益共同體,尤其是有的村干部在當地有較大的影響,所以不少鄉鎮(街道)對這些村干部不願管,有的也不敢管。而縣(市、區)紀檢部門要管又不熟悉情況,導致監督缺位。同時,鄉鎮(街道)紀檢工作也存在著一些問題,影響到村干部的管理和監督。

    要加大對村干部的管理和監督,進一步遏制村干部的腐敗行為,必須積極推進農村基層紀檢領導體制和工作機制的創新。這是因為,領導體制和工作機制是農村基層紀檢工作落到實處的實現途徑。本文就如何創新農村基層紀檢領導體制和工作機制作些探討。

    一、建立紀檢監察部門牽頭抓總的組織架構,完善農村基層紀檢領導體制

    建立健全縣(市、區)和鄉鎮聯動的村干部管理體制,加大對村干部的管理和監督,需要解決縣(市、區)委常委會的分工和工作協調問題,創新農村基層紀檢領導體制。

    近年來,不少省級黨委加大了抓基層黨建工作的力度,多次召開專題會議,听取省內各市委書記上年度履行基層黨建工作責任制專項述職,並對各市委書記履行基層黨建工作責任制情況進行逐一評議。這對各級黨委書記貫徹全面從嚴治黨的要求,牢固樹立基層黨建工作責任意識,進一步落實基層黨建工作責任制起到了積極作用。但在農村基層黨建的領導體制和工作機制上還存在一些問題。從建立健全縣(市、區)和鄉鎮(街道)聯動的村干部管理體制來看,主要是紀委、組織部和民政局的工作如何分工和協調。紀委書記和組織部長都是縣(市、區)委常委,在常委會內的排名基本上是看進常委會的時間,而民政局長在當地屬于部門領導。在村干部腐敗治理方面就存在紀委、組織部、民政局如何形成合力,特別是紀委和組織部如何形成合力的問題。調研時,一些紀委領導認為村干部腐敗的治理應該由紀委負責協調,理由是他們是從事廉政工作的主管部門,一些地方黨委文件也是這樣規定的;而組織部領導則認為應該由組織部負責協調,理由是他們負責村干部的培訓和村“兩委會”的換屆選舉,而且鄉鎮干部也由組織部管,鄉村的情況組織部比紀委更熟悉,協調起來會相對容易。民政局局長則認為,無論是紀委負責協調還是組織部負責協調都離不開民政局,因為民政局具體負責農村基層民主政治建設,負責村民自治工作,這兩方面的工作情況民政局比紀委和組織部都更清楚。

    我們認為,要對現有的縣(市、區)領導機構作比較大的調整是不現實的,就農村基層紀檢領導體制而言,目前可以從三個方面作些改進︰

    一是由縣(市、區)委書記負責協調農村基層黨風廉政建設工作。因為隨著反腐力度的不斷加大,紀委的工作越來越重,村干部腐敗的治理難以靠縣(市、區)紀委一家承擔,而且在一些地方具體工作實施中紀委和組織部存在著一定程度的協調不順問題,縣(市、區)委紀委書記和組織部長都是常委,需要更高職級的領導來協調他們的工作,便于理順兩者的關系。

    二是參照《中國共產黨巡視工作條例》“巡視工作領導小組組長由同級黨的紀律檢查委員會書記擔任,副組長一般由同級黨委組織部部長擔任”的規定,農村基層黨風廉政建設領導小組組長由同級黨的紀律檢查委員會書記擔任,副組長由同級黨委組織部部長擔任,領導小組辦公室設在同級黨的紀律檢查委員會,這樣便于協調紀委和組織部門的關系。雖然現在一些地方黨委文件規定由紀委為主負責農村基層黨風廉政建設,但由于缺乏一個組織架構,所以在具體工作中紀委和組織部難免會發生協調不順的問題,需要通過建立上述組織機構予以解決。

    三是紀委書記同時擔任縣(市、區)委副書記,在職級上高于組織部長,這樣便于協調工作。目前相當多的縣(市、區)委專職副書記主要分管政法委和維穩工作以及協助書記處理一些工作,有的除了主要分管政法委和維穩工作外還分管農口工作。從農村基層紀檢領導體制來看,需要提高紀委書記的職級。

    同時,需要解決好農村基層黨風廉政建設領導小組成員單位工作的協調問題。現在成員單位雖然較多,但工作中存在職責交叉或職責不明的問題,影響了工作實效。要根據縣(市、區)的實際情況制定總體部署,紀檢監察機關要加強組織協調,建立和完善紀檢監察部門牽頭抓總,組織、民政、涉農有關部門和司法機關密切配合的體制,細化農村基層黨風廉政建設領導小組各成員單位的工作職責,彌補村干部日常管理和案件及時查處的漏洞,還要避免發生各相關職能部門在村干部廉政建設和常規管理方面相互推諉的現象。

    二、嚴格實行鄉鎮(街道)紀(工)委書記專職化,集中精力履行好監督職責

    鄉鎮(街道))紀(工)委是查處村干部職務犯罪的主要力量。完善農村基層紀檢領導體制,建立健全縣(市、區)和鄉鎮聯動的村干部管理體制,還需要加大鄉鎮(街道)對村干部的管理和監督力度,主要體現在配強鄉鎮(街道)的紀檢工作力量。在黨和政府紀檢監察工作機構中,鄉鎮(街道)紀(工)委是農村最基層的一級紀檢監察機構,鄉鎮(街道)紀(工)委在農村基層黨風廉政建設中的作用越來越重要。

    為了使鄉鎮(街道))紀(工)委能聚焦紀檢監察這一“主業”,必須改變過去多年來鄉鎮(街道)紀(工)委書記大多由鄉鎮(街道)黨(工)委副書記兼任,不僅要履行紀檢監察的主責,而且還要承擔鄉鎮的綜合治理、信訪處理、經濟發展、基礎設施建設、拆遷征地、拆除違章建築等多項主業以外的工作,有的甚至在承擔以上工作之外還要負責鄉鎮(街道)的宣傳、行政執法、婦聯等多項工作。在調研中,一些鄉鎮(街道)紀(工)委書記向我們反映,鄉鎮(街道)紀檢監察部門就像一個“筐”,鄉鎮(街道)什麼工作都往里面放,這樣哪有精力發揮紀委監督執紀問責職責作用,往往對村干部疏于監督和管理,從而極大地影響了農村基層黨風廉政建設。針對這種情況,浙江省紀委2014年制定出台了《關于進一步加強鄉鎮(街道)紀檢組織履職的指導意見》,明確鄉鎮(街道)紀委書記、專職副書記、專職紀檢干部從事紀檢工作,不分管或從事紀檢工作以外的其他工作,確保專職專干、履職精力到位。隨後,浙江省各市和縣(市、區)都下發文件,要求嚴格按照省紀委的文件精神,實現鄉鎮(街道)紀(工)委書記專職專用專責。

    由于鄉鎮(街道)紀(工)委書記和其他紀檢干部專門從事紀檢監察工作,不參與其他業務分工,加強了對農村基層組織和干部的有效監督,成效明顯。但我們在調研中發現,一些地方鄉鎮(街道)紀(工)委書記專職化還存在一些問題,主要是雖然在上報的文件上已經專職化,但在實際工作中有些鄉鎮(街道)紀(工)委書記仍然承擔著拆遷、拆違、維穩等繁重任務,甚至有的鄉鎮(街道)把拆遷、拆違、維穩等工作主要由鄉鎮(街道)紀(工)委書記負責,其理由是紀檢干部懂法律,拆遷、拆違、維穩等工作容易開展。特別是目前鄉鎮(街道)工作普遍繁雜,經濟、維穩、拆遷等任務繁重,許多鄉鎮(街道)人手不夠,而紀檢工作在不同的鄉鎮(街道)存在不平衡現象,鄉鎮(街道)紀(工)委書記和其他紀檢干部專職化後職位清閑問題開始凸顯。有的紀委書記和其他紀檢干部由于擔心被人說自己工作太閑,甚至主動提出兼職做些其他工作。這個問題值得有關部門高度重視。

    我們認為,鄉鎮(街道)紀(工)委書記和其他紀檢干部專職化符合全面從嚴治黨的要求,有利于推進農村基層黨風廉政建設,有效遏制村干部的腐敗行為,必須嚴格加以落實。鄉鎮(街道)紀(工)委書記和其他紀檢干部必須突出主業,強化執紀、監督和問責,不得兼任其他任何工作。市和縣(市、區)紀委要加大檢查力度,督促不符合鄉鎮(街道)紀(工)委書記和其他紀檢干部專職化規定的鄉鎮(街道)進行整改,市和縣(市、區)巡視組要對這一情況進行專項巡視,發現問題要及時移交被巡視市和縣(市、區)黨組織督促查處,同時要跟蹤了解移交問題的辦理情況。

    農村基層紀檢工作,一方面是查處違紀違法案件,另一方面要按照中央紀委的要求,把握運用好農村基層監督執紀的“四種形態”,對村干部黨風廉政建設情況要經常性地開展專項督查。要實施鄉鎮(街道)紀檢監察工作清單,對鄉鎮(街道)紀檢監察干部的工作進行量化考核,縣(市、區)委要建立並完善鄉鎮(街道)紀(工)委受縣(市、區)紀委和鄉鎮(街道)黨(工)委雙重管理的領導機制和工作機制,縣(市、區)紀委要建立鄉鎮(街道)紀(工)委書記工作例會制度,按季度在例會上公布量化考核結果,強化鄉鎮(街道)紀(工)委書記的“主業”意識。要規範鄉鎮(街道)紀(工)委工作,明確鄉鎮(街道)紀(工)委不同層級干部的工作職責,通過完善各項制度解決好鄉鎮(街道)紀(工)委職能錯位這一難題,進一步落實農村基層黨風廉政建設責任制。

    要推進鄉鎮(街道)紀(工)委書記轉變職能實現專職化,還需要解決鄉鎮(街道)紀檢監察干部中“主業”能力有待加強這一比較普遍的問題。在調研中發現,實現鄉鎮(街道)紀(工)委書記專職化過程中一些地方仍然存在著不同程度的兼任“主業”之外的工作,既有鄉鎮(街道)主要領導對紀檢監察工作重視不夠方面的原因,也有相當部分鄉鎮(街道)紀檢監察干部(包括一些鄉鎮、街道紀委書記)“主業”能力不足方面的原因。由于鄉鎮(街道)干部交流變動比較頻繁,很多鄉鎮(街道)紀(工)委書記上任前沒有做過紀檢監察工作,習慣了做紀檢監察以外的一些工作,對此要加大對鄉鎮(街道)紀檢監察干部(主要是紀委書記)的教育和業務培訓工作,要提高培訓的針對性。最近一年多來,黨中央有關全面從嚴治黨的文件規範出台比較多,如《中國共產黨巡視工作條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》等,要加大這方面的培訓力度。同時,鄉鎮(街道)紀檢監察工作不僅政治性很強,而且涉及國家或地方貸款補助、救濟資金發放等大量政策性和技術性很強的工作,需要具有豐富的專業知識以及積累豐富的農村基層紀檢監察的辦案經驗。對此,要加大農村基層紀檢工作的義務培訓,特別是實際操作方面的培訓,諸如案例培訓,幫助鄉鎮(街道)紀(工)委干部不斷豐富從事紀檢監察工作必須掌握的財經、審計等方面的知識,提高“主業”能力。

    要建立健全鄉鎮(街道)黨風廉政建設的責任制,鄉鎮(街道)黨(工)委對黨風廉政建設要負主體責任,鄉鎮(街道)紀(工)委對黨風廉政建設要負監督責任,並按照黨的十八屆三中全會和《中國共產黨問責條例》的要求,制定和實施切實可行的農村基層黨風廉政建設責任追究制度。要進一步明確“一崗雙責”和“一案雙查”,強化鄉鎮(街道)黨(工)委主體責任,在繼續解決“亂作為”的同時,要把重點放在“不作為、不落實、不擔當”方面。縣(市、區)紀委要對鄉鎮(街道)紀(工)委履職情況進行嚴格檢查,對問題嚴重的不僅要提出整改意見,而且要視情形對有關黨組織和領導干部進行問責。按照《中國共產黨問責條例》的規定,如果縣(市、區)紀委不負責、不擔當也要被問責。通過上述工作來強化鄉鎮(街道)紀(工)委的監督職能。

    三、建立和完善鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記單列考核機制

    多年來,由于鄉鎮(街道)紀(工)委書記、副書記和所在鄉鎮(街道)其他干部一起進行年終考核,鄉鎮(街道)紀(工)委書記、副書記的工作情況由鄉鎮(街道)干部和村干部打分,這在不同程度上也影響了鄉鎮(街道)紀(工)委書記、副書記抓紀檢監察工作的積極性,使得一些鄉鎮(街道)紀檢監察干部不敢放開手腳大膽工作,怕得罪人。為了改變這種情況,強化鄉鎮(街道)紀(工)委監督執紀問責的意識,讓鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記放開手腳聚焦主責主業。杭州市一些地方近一年多來探索實施了由縣(市、區)紀委單獨考核鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記,根據我們的實地調研,這項舉措取得了明顯的成效。具體表現在鄉鎮(街道)紀(工)委干部抓農村基層黨風廉政建設的積極性有了很大提高,查辦的案件數成倍增加,村民的有關信訪量則大幅減少,有效遏制了農村基層(主要是村干部)腐敗的發生。

    我們發現,探索由縣(市、區)紀委單獨考核鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記這項工作在實施過程中也產生了一些新的問題。例如,如何強化鄉鎮(街道)紀(工)委書記監督執紀問責的意識,特別是鄉鎮(街道)紀(工)委如何圍繞“四種形態”加強農村基層黨風廉政建設、擔負監督責任與鄉鎮(街道)黨(工)委在黨風廉政建設責任制中負主體責任的關系,主要是鄉鎮(街道)紀(工)委的職責和領導班子內其他領導干部“一崗雙責”的關系。有的鄉鎮(街道)紀(工)委書記認為,現在實施領導干部“一崗雙責”,所以感到紀(工)委主要是辦案子,對于農村基層監督執紀“四種形態”中的“咬耳朵、扯袖子,紅紅臉、出出汗”這些事,應該由鄉鎮(街道)分管相關部門的領導干部根據“一崗雙責”的要求去做,所以把事情推給了有關分管領導。在調研中,有鄉鎮(街道)領導干部向我們反映,有的鄉鎮(街道)紀(工)委書記在和他們交談有關事項時甚至用的是“命令”的口氣,因為現在鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記的工作由縣(市、區)紀委單獨考核,所以鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記大多不怕“得罪”鄉鎮(街道)其他干部。而一些鄉鎮(街道)領導干部認為,鄉鎮(街道)紀(工)委書記是專職從事監督執紀問責的,“咬耳朵、扯袖子,紅紅臉、出出汗”這些事應該由鄉鎮(街道)紀(工)委書記負責。這樣就產生了矛盾,既影響了彼此的關系,更影響到農村基層黨風廉政建設。而在另外一些鄉鎮(街道)紀(工)委書記看來,其他鄉鎮(街道)領導干部都分管著一攤工作,在他們分管的工作部門發生的事自己不便于插手,以免引起矛盾,于是把其他鄉鎮(街道)領導干部分管工作中發生的黨風廉政方面的問題,干脆以“一崗雙責”為由推給了有關鄉鎮(街道)領導干部,這同樣影響到農村基層黨風廉政建設。

    按理來說,實施領導干部“一崗雙責”和鄉鎮(街道)紀(工)委監督執紀問責,兩者並不矛盾。鄉鎮(街道)紀(工)委書記提醒鄉鎮(街道)有關領導干部履行好“一崗雙責”也是分內的工作,關鍵在于要理順關系形成合力。鄉鎮(街道)紀(工)委書記不僅要提醒鄉鎮(街道)有關領導干部履行好“一崗雙責”,而且要切實擔負起監督執紀問責的重任,強化監督責任意識,在實施“四種形態”中應該發揮主要的作用。對于鄉鎮(街道)其他領導干部而言,應該自覺履行好“一崗雙責”,對鄉鎮(街道)紀(工)委書記在實施“四種形態”時對自己的提醒要正確看待,應當和紀(工)委書記一起做好分管部門及所聯系村的黨風廉政建設工作。鄉鎮(街道)其他領導干部要主動和鄉鎮(街道)紀檢監察干部聯系,及時告知有關情況,在履行“一崗雙責”中能夠及時得到鄉鎮(街道)紀(工)委的幫助,在農村基層黨風廉政建設方面擰成一股繩。

    對縣(市、區)紀委而言,雖然對鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記實行了單獨考核,但需要完善考核機制。在對鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記實行單獨考核的同時,縣(市、區)紀委要深入被考核的鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記所在的鄉鎮(街道)和下屬的村,廣泛听取各方面的意見,作為考核鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記的參考。只有這樣,才能既解決以往鄉鎮(街道)紀(工)委書記、副書記工作情況由鄉鎮(街道)其他干部和村干部打分,不利于鄉鎮(街道)紀(工)委書記、副書記大膽開展工作的弊端,又能解決鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記因為實行單獨考核後在一定程度上出現的工作作風不夠實的問題,促使鄉鎮(街道)紀(工)委書記和副書記全面領會黨中央和中央紀委全面從嚴治黨以及加強農村基層黨風廉政建設的精神,更好地肩負起自身的重任。縣(市、區)紀委要進一步了解農村基層黨風廉政建設的新情況和新問題,如此才能逐步完善對鄉鎮(街道)紀(工)委書記、副書記單獨考核的相關制度。

    四、通過工作機制創新轉變農村基層紀檢監察的監督方式

    在鄉鎮(街道)紀(工)委書記實現專職化和單列考核後,還出現了一方面有些紀(工)委書記工作比較空閑,而另一方面其他鄉鎮(街道)干部工作較忙的情況,不僅這些干部對鄉鎮(街道)紀(工)委書記因為較空閑而有些微詞,有的鄉鎮(街道)紀(工)委書記自己也感到不好意思。同時,一些鄉鎮(街道)由于紀檢力量比較單薄,不僅影響到及時發現村干部的某些問題,而且對一些大案要案的查處力度難以加大。解決這些問題的關鍵在于縣(市、區)紀委要通過農村基層紀檢工作機制的創新,轉變農村基層紀檢監察的監督方式。

    開展專項監察。針對農村基層的腐敗,特別是村干部的腐敗,縣(市、區)紀委要組織鄉鎮(街道)紀檢監察干部開展專項監察,走村入戶,著力發現農村集體資金、集體資產和集體資源“三資”等方面存在的問題,及時查處有關案件。

    開展分片督察。多年來,在一些縣(市、區),由于歷史和經濟發展狀況等原因以及人文因素,農村基層客觀上形成了不同的片區。這些不同的片區在村干部的管理和監督方面,既有共性的情況也有一些差異。對此,縣(市、區)紀委可以把鄉鎮(街道)分成片,分別組織片內的鄉鎮(街道)紀(工)委書記對不同的鄉鎮(街道)異地進行有關問題的督察。由于在一個片區內督察,便于熟悉情況,便于查處村干部的腐敗等問題。

    進行集中整治。農村基層紀檢工作要以鄉鎮(街道)為重點,重視發揮鄉鎮(街道)紀(工)委的作用,這樣便于落實農村基層黨風廉政建設責任制。但農村基層的情況比較復雜,有些問題往往是突發性的,還有些問題則屬于普遍存在的。對于這方面的情況,不少鄉鎮(街道)紀(工)委的紀檢力量顯得不足,所以在工作中往往比較被動,而且束手束腳,特別是某些村干部的腐敗行為又伴隨著農村黑勢力。對此,農村基層紀檢工作不僅要開展專項監察和開展分片督察,而且要進行集中整治。縣(市、區)紀委要組織各個鄉鎮(街道)的紀檢力量,在其他有關部門的配合下,對比較突出和比較普遍的問題進行集中整治。通過集中整治力量,加大整治力度,集中解決村干部的一些腐敗問題。

    多年來,基層黨建工作包括農村基層紀檢工作,從領導體制和工作機制而言,我們已經習慣了自上而下的領導和運作。但隨著形勢的發展和變化,特別是村干部腐敗仍然在一定程度上蔓延且復雜多變,僅靠長期以來形成的垂直領導的體制和機制已經遠遠不夠了,我們不僅要進一步強化縱向的領導體制和運作機制,而且需要探索建立和強化橫向的工作協調機制,改變各個鄉鎮(街道)各自為政、單兵作戰的傳統思路和做法。在農村基層紀檢領導體制和工作機制方面,在進一步強化縣(市、區)紀委領導體制和運作機制的同時,需要在縣(市、區)紀委的統一領導下,在其他有關部門的配合下,進一步發揮好各個鄉鎮(街道)的紀檢力量,通過整合形成農村基層橫向的紀檢工作協調機制,以加大反腐敗(特別是村干部腐敗)的力度。

    創新是農村基層黨風廉政建設的活力之源。通過農村基層紀檢領導體制的創新,形成紀檢監察部門牽頭抓總的組織架構,建立和健全縣(市、區)和鄉鎮聯動的村干部管理和監督體制;通過農村基層紀檢工作機制的創新,既能解決鄉鎮(街道)紀(工)委書記雖然在一些地方已實行了縣(市、區)紀委單獨考核,但仍然一定程度上存在著在所工作的鄉鎮(街道)開展紀檢監察工作會礙于情面而放不開手腳的問題,同時也能解決一些鄉鎮(街道)紀檢干部工作較空閑的問題。當然,最主要是通過工作機制創新,轉變農村基層紀檢監察的監督方式。這樣,不僅使鄉鎮(街道)紀檢監察的管理體制實行由縣(市、區)紀委垂直管理,便于鄉鎮(街道)紀檢干部聚焦監督執紀問責這一主業,放開手腳大膽開展工作,而且通過工作機制創新,優化和整合各個鄉鎮(街道)紀檢監察工作力量,使鄉鎮(街道)紀檢監察的監督方式,由以往的鄉鎮(街道)內部監督為主,轉向縣(市、區)紀委組織各個鄉鎮(街道)紀(工)委書記開展的面向全縣(市、區)各個鄉鎮(街道)和村的專項監察、不同的片區督察以及集中整治等外部監督為主。這樣,通過體制和機制的創新,加大農村基層黨風廉政建設的力度。實現農村基層黨風廉政建設從治標到治本的轉變,從領導體制和工作機制方面創造必要的基礎。

作者︰ 胡序杭 責編︰ 範紅蓮