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從不作為政治到責任政治︰淨化黨內政治生態的一個分析維度

2018年03月09日 02:47:46 來源︰ 《中國共產黨》2017年05期

    淨化黨內政治生態是全面從嚴治黨的重大課題。“淨化”的意蘊主旨在于及時清除黨的自身建設和治國理政活動中存在的不健康因素和消極力量。在高壓反腐的新態勢下,存續于人類政治生活中的“為官不為”現象在一些地方呈現出加劇化、彌散化趨向,成為一個具有一定普遍性、頑固性的突出問題。在此背景下,確立“不作為政治”的概念工具,揭示和激發黨內政治生態中“責任政治”的價值意蘊,探討不作為政治向責任政治的轉換邏輯和實踐路徑,是淨化黨內政治生態的一個重要分析維度。

    一、“不作為政治”的概念界說

    黨的十八大以來,隨著高壓反腐政策的持續發力,一方面,“為政不廉”現象得到有效遏制;另一方面,“為官不為,廉而不勤”現象則在一定範圍內擴散蔓延,成為黨內政治生態的一個污染源,引發了學界的熱議。值得關注的是,很多人傾向于把現階段的官員不作為看作執政黨實施正風肅紀、高壓反腐行動的一個副產品,是部分官員對其既得利益受損的消極回應和反彈,並以此為認知前提來討論官員不作為的防治對策,這容易陷入“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的邏輯誤區。筆者以為,為拓寬對“為官不為”現象的探討視界,增強對問題的解釋力,應確立起“不作為政治”這樣一個描述性的概念工具,通過與責任政治的對比討論,深化對黨內政治生態品格特質的認識。實質上,“為官不為”現象是綿延存續于人類歷史上的一種政治行為模式。在中國古代,統治者高度重視對于官員不作為的法律規制,秦律中的廢令罪是中國古代對官員行政不作為的最早規定。西方建立現代文官制度已有150余年的歷史,但時至今日,懶政、怠政、庸政等問題仍是困擾各國政府的共同難題。這種現象具有某種程度的“政治化學反應性”,其殘余因素會隨著某一時期政治生態要素的局部變化而變得尤為活躍。就“為官不為”現象的歷時性和空間性來看,其整體上展示出重復再生、穩定存續的軌跡,是人類政治生活中面臨的共同課題,可以稱為一種具有特定指稱的異化的政治形態——不作為政治。

    不作為是一個廣泛運用于法學領域的概念術語(行政不作為也主要以行政法規為判定依據)。“不作為是相對于作為而言的,指行為人負有實施某種積極行為的特定的法律義務,並且能夠實行而不實行的行為。”ヾ法學話語中的不作為,以法律義務、法律責任為判斷基點,遵循著“義務—應為—能為—不為”的法理邏輯。政治生活場域中的不作為,則以政治權力為認知基點,對應著政治義務—責任、法律義務—責任、倫理義務—責任等多重關系範式,內含著“權力—義務—應為—不為”的政治邏輯。在此邏輯鏈條中,法律義務中基于自然人的“能為”構件並不體現在政治權力義務之中,蓋因為權力行使需要行為主體具備道德、智識、技能等多種要素條件,客觀上存在著能力不足的“不能為”問題。簡言之,不作為政治是政治主體以消極態度認知和行使權力,包括拒不履行、選擇性履行、不完全履行、不能履行權力責任與義務等多種狀態的政治行為模式。

    我們對于不作為政治的探討,必須突顯“依據中國”、“基于中國”的學術立場,以堅持和完善中國特色社會主義政治制度、推進全面從嚴治黨戰略的深入實施作為基礎背景和根本依托。否則,就會淪為純粹學理層面的抽象爭論或概念話語層次的政治空談。從當代我國政治生活的現狀來說,“為官不為”具有多種表現形式。習近平指出︰“綜合各方面反映,當前‘為官不為’主要有3種情況︰一是能力不足而‘不能為’,二是動力不足而‘不想為’,三是擔當不足而‘不敢為’。”ゝ能力、動力、擔當和不能、不想、不敢等語詞所傳遞的政治行為信息,揭示出權力與責任的關聯斷裂狀態及因果關系,可視作當前階段我國政治實踐中存在的不作為政治的基本呈現形式。概括來說,不作為政治的理念與邏輯體現出以下基本特征︰一是主體心理的消極性,表現為頹廢、懈怠、慵懶等心理品質,消解干事創業的動力,窒息改革創新的活力;二是動機的功利性,表現為以私益為出發點,對黨和國家的政策采取選擇性執行方式,對自己有利的就干,無利的就推諉回避,實質上是一種政治投機主義行為,是政治倫理退化的表征;三是行為的保守性,表現為患得患失、畏難懼險情緒嚴重,奉行求自保不作為的行為準則,遵循“寧肯少干事甚至不干事,也要保證少惹事、不出事”的行為邏輯,攻堅克難的勇氣和魄力不足,會貽誤改革發展由量變到質變的良機;四是策略的權宜性,表現為被動應付心態嚴重,對經濟社會發展中的問題缺乏治本性的長遠謀劃,采取變通性、權宜性手段,使很多問題惡性循環,積重難返;五是評價的模糊性,表現為很多不作為現象發生在“可為”與“可不為”的交叉地帶,屬于現行考核制度無法觸及的“彈性行為”,即使發現了也難以依規懲治,極大增加了治理難度。

    二、當前階段不作為政治行為模式的誘因分析

    不作為政治的行為模式是特定政治心理、政治動機、政治手段等要素交互作用的產物,在不同歷史時期和社會制度條件下,它會隨著體制變革、政策變動以及社會環境變遷,在形式、頻率和程度上有所變化。觀察當前階段中國政治生活實際,這種行為模式總體上呈現出加劇化、彌散化、頑固化的危險趨向。對其誘發因素和生成邏輯,主要可從三個方面進行分析、推導。

    1.從主體素質來說,政治主體相對固化的思維和行為模式不適應發展戰略轉型所提出的新要求。“四個全面”戰略布局實質上是一種全方位的發展戰略轉型,意味著結束以GDP論英雄,“一俊遮百丑”的評價方式,要求官員擺脫那些依附于傳統發展模式的思維觀念和行為邏輯,確立包含生態改良、結構優化、民生改善等綜合指標的全面發展思路與能力體系。在轉型階段,一方面,政策供給的限制性條件不斷增多,另一方面,對發展的質量要求明顯提升,這些均對政治主體的能力素質提出了更高要求,體現為思維觀念、行為模式的解構與重構。在新的經驗積累不充分的情況下,一些官員未能適應新模式的要求,因決策難度、風險不斷加大而在短期內產生了迷惘困惑、猶豫觀望的心態,體現出“不知如何作為”的階段性特點。

    2.從行為動力來說,失衡的激勵結構是政治主體動力趨弱化的重要原因。激勵結構主要由制度性激勵與非制度性激勵兩部分構成。就正式制度而言,以“維穩”為核心,以“一票否決”式考核為制度工具的負面激勵權重過大,是激勵結構失衡的重要表現。20世紀80年代末,鄧小平提出“穩定壓倒一切”的論斷(這里的“穩定”主要是指政治穩定),既有其特定的時代背景,也符合中國改革的內在邏輯。問題在于,很多地方和單位對“穩定”的理解出現偏差,以至于把社會的、法律的所有矛盾或沖突統統置于“穩定”的政治語境之中,導致各級官員尤其是基層干部承載著無限的維穩壓力。客觀而論,改革進入“深水區”,任何改革決策均會不同程度地觸動某些個體或群體的利益,出現分歧與糾葛是正常現象。如果不加分析地納入“一票否決”的懲戒性考核體系之內,就會轉變官員的行為偏好,嚴重影響行為動力。這正是一些基層政權選擇“不出事邏輯”的直接誘因。就非制度性激勵而言,來自社會領域的負面評價因素過多,是激勵結構失衡的另一表現。在“人人都有麥克風”的時代,一些官員在進行決策時,往往在各種非理性輿論壓力下表現出遲疑或退縮傾向。學者鄭永年提出,“民意的壓力也來自今天中國社會利益和聲音的多元化,做什麼樣的改革,總會出現阻力和反對者。尤其是在社交媒體時代,反對者具有了強大的動員能力,聚集足夠的反對聲音,甚至挾持改革方案。”ゞ此外,由于某些媒體對少數腐敗現象的偏頗性關注或非理性演繹,催生出“官員污名化”等不良社會心態,致使一些官員產生心理上的挫敗感,積極作為的動力也不同程度受損。

    3.從政治心理來說,高壓反腐政策的持續發力,在相當程度上影響著官員的行為動機。習近平提出的“持續保持高壓態勢,做到零容忍的態度不變、猛藥去痾的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴厲懲處的尺度不松”々,是當前我國反腐政策的根本要求,是淨化黨內政治生態的關鍵舉措並取得顯著成效。不可忽視的是,面對高壓反腐的政治環境,一些官員表現出復雜的心理動機。一是隨著對主體責任的突出強調,一些黨政組織的負責人擔心領導班子成員出問題而使自己承擔連帶責任,產生寧肯少干事、不干事,也要盡量少出事的畏懼心理。一把手在各項決策中的話語分量,決定了他們的消極心態是衍生不作為現象的關鍵因素。二是少數“問題官員”產生擔憂被檢舉揭發的恐慌心理,出于對自身腐敗行為的掩飾與遮蔽,選擇低調行事的消極不作為策略。三是一些官員從政動機不純正,在權力行為受到嚴格限制,尋租空間大大壓縮的條件下,產生了付出與回報不對等的失衡心理,這也是不作為現象的重要誘因。

    三、不作為政治︰黨內政治生態局部惡化的重要表征

    黨內政治生態是黨內政治系統各構成要素之間關聯互動狀態的綜合映射。黨內政治系統主要包括黨內政治關系、黨內法規體系、黨內政治行為方式、黨內政治文化等要素。黨內政治生態質量取決于這些基本要素之間的良性互動與協調發展的程度。黨內政治生態局部惡化的基本含義在于︰在某個階段內某些要素發生不同程度的變異,要素功能退化,從而引發政治系統內的生態性紊亂。腐敗是執政黨面臨的最大威脅,是黨內政治生態的重要污染源;不作為政治本身也是一種腐敗,是當前階段黨內政治生態局部惡化的重要表征。對此,可從歷時、空間和參與範圍三個視角作出具體分析。

    1.從歷時的維度來看,局部惡化的關鍵“病灶”已從黨紀松弛、腐敗嚴重轉換為不作為問題。黨的十八大之前,黨內政治生態的突出問題集中體現在兩個方面︰一是黨內法規執行失之于“寬松軟”的問題。黨規黨法是黨內政治生態“山清水秀”的根本保障。習近平明確提出︰“法規制度的生命力在于執行”,“對違規違紀、破壞法規制度踩‘紅線’、越‘底線’、闖‘雷區’的,要堅決嚴肅查處,不以權勢大而破規,不以問題小而姑息,不以違者眾而放任,不留‘暗門’、不開‘天窗’,堅決防止‘破窗效應’。”ぁ十八大以來,黨中央以嚴格執行八項規定為突破口,以完善黨內法規體系為依托,采取各種舉措嚴防制度淪為“稻草人”,制度的權威性和剛性約束力顯著增強。二是腐敗易發頻發高發的問題。習近平鄭重指出,“我們黨作為執政黨,面臨的最大威脅就是腐敗。”あ腐敗現象對黨內政治生態的破壞性是全方位的,因為“腐敗分子往往集政治蛻變、經濟貪婪、生活腐化、作風專橫于一身”ぃ。即是說,腐敗不僅體現為對有形的公共利益的肆意吞噬,更體現為對無形的執政公信力的侵蝕和黨風、政風、社會風氣的敗壞。十八大以來,黨中央以前所未有的高壓態勢,逐步形成了腐敗治理的科學思路︰“在空間布局上是‘老虎’‘蒼蠅’‘狐狸’一起打;在時序安排上是前期以治標為主,為後期的治本贏得時間並創造條件;在邏輯理路上是以追懲式反腐行動的震懾力創造‘不敢腐’的政治氛圍,以‘權力入籠’構建‘不能腐’的制度環境,以構建優質的政治生態上升至‘不想腐’的倫理境界。”い反腐敗的壓倒性態勢業已形成並取得階段性的顯著成效。我們觀察到,隨著黨紀黨規的嚴厲執行和反腐壓力的持續遞增與通暢傳導,黨內政治生態局部惡化的關鍵“病灶”已經發生位移,轉變為不作為問題。“為官不易”、“官不聊生”、“當能官就不能當清官”、“反腐敗影響經濟發展”等論調即是此背景下部分官員抗拒心態的折射。可以說,對不作為政治的矯治,已經成為當前階段淨化黨內政治生態的關鍵問題。

    2.從空間維度來看,不作為的重心發生位移,從相對集中于利益稀疏區域轉向利益密集區域。一份來自山西省的調研報告稱︰“過去,黨員干部不作為,大多集中在無利益的領域,出現‘九龍治水’而無人治水等問題,但反腐高壓態勢下,過去爭著搶著去作為的領域和環節現在變為不作為的領域和環節。”ぅ本文所指的利益密集區域,主要包括兩個方面︰一是權力資源豐富的區域,主要包括干部選任、項目審批、能源開發管理、房地產管理等。在傳統模式下,這些領域中的權力機構被公認為是有“實權”的部門,是各類利益主體爭相“圍獵”的對象,權力行為所帶來的政績、“灰色收入”、社會地位等不同形式的“回報”相當豐厚,因而成為權力行為活躍,權力尋租風險高的領域,集中著政治生態惡化的主要因素和突出問題,催生出塌方式腐敗、各類資本“圍獵”權力、圈子文化泛濫、政商關系畸形化等生態惡化現象。在全面從嚴治黨的新態勢下,這些事關政治經濟社會長遠發展的領域則成為不作為的高發區。比如,有的單位寧肯貽誤工作也不配備干部;有些黨政官員對企業老板敬而遠之,不為企業排憂解難;項目審批怕擔風險,采取“門易進,臉好看,事不辦”的消極對策;等等。二是以“維穩”為制度目標的利益沖突相對激烈和社會抗爭性強度較高的區域。這些區域匯集著城市拆遷改造、農村土地征用、群體性事件處理、公共危機應對等工作事項,不同社會主體之間的利益博弈與沖突、社會個體或群體的抗爭性行動多發頻發,同樣屬于利益密集區域。過去在“一票否決”式考核的制度壓力之下,黨政干部運用“剛性”維穩手段尚能積極作為,而當前依法治國的政治邏輯內在規定著,不僅要考核“維穩”的積極結果,還要監督權力行為過程、方式和手段的正當性與合法性。在此背景下,一些干部為規避責任風險,也采取消極不作為方式來對待這些領域的工作。比如,有的地方怕出現糾紛,中斷或放棄很多關系國計民生的惠民項目。從權力配置與運行的一般規律來看,上述這些利益密集領域匯集著國家治理體系架構的支撐點、改革攻堅的聚焦點、社會秩序的高危點、民生改善的著力點。不作為現象集中于這些領域之中,其所產生的負面效應會更明顯,對執政資源的揮霍、執政公信力的侵蝕更為嚴重。

    3.從參與範圍的維度來看,不作為政治的行為模式被不斷復制模仿,誘發黨內政治生態的內卷化風險。“內卷化”意指一個社會、組織或個人,既無漸進式增長,亦無突變式發展,進入簡單循環、自我重復、原地踏步的狀態。在過去,不作為現象更多發生在缺乏權力資源的普通公務人員以及極少數主要領導之中,充其量可以視作一種“偷懶”行為,更多地與個人素質差異、職責不清、管理漏洞等因素有關,尚屬于任何政治系統都能容忍的限度之內、無法完全規避的“必然之惡”。而在當前,參與群體具有不斷擴大的危險趨向,“這種不作為的心態具有傳染性,很容易呈現出‘集體感染’的政治生態反應”う。其實,在政治生態中,不作為政治所固有的價值觀念與行為模式一直潛在在場,在新舊政治秩序切換的特定階段,其固有習性被重新激活甚至擴張放大,演進成一種彌漫性、消極性的經驗樣式,被很多官員視作緩解政治風險和政策壓力過程中成本最低的選擇。不作為現象本身具有很強的隱蔽性,加之現行考核制度尚缺失對此問題的有效制約,治理難度相當大。不作為一旦成為一種普遍性現象,不但會成為淨化黨內政治生態的“頑疾”,而且會消解對政治系統內其他要素的改良力度,拉長治理時段,使政治生態建設如車入泥潭,陷入低層次的自我重復狀態之中,產生內卷化的治理風險。

    四、責任政治︰我黨黨內政治生態的根本特征和固有屬性

    責任政治被公認為現代民主政治的基本特征和重要組成部分。政治學視野中的“責任”有其特定含義。責任意味著對授權者的“回應或答理”,“願意接受責備和承受適當的懲罰”,是“以明智、合理或在道德上正確的方式來行為,而不如此往往會面臨壓力”。(11)從發生學意義上來說,責任政治屬于舶來品,是立基于“主權在民”和“社會契約”原則的西方代議制民主的邏輯演進結果。公權力的委托—代理關系直接催生出授權者與權力授受者之間的關系,權力與責任具有天然關聯,責任是公權力授予和行使中的元問題。簡言之,責任政治是指政治主體要對權力行為過程及後果負責的政治活動狀態。

    本文所討論的不作為政治是對責任政治原則的直接背離與異化。責任政治為治理不作為問題,淨化黨內政治生態提供了理論範式和實踐路向。馬克思主義政黨的黨內政治生態本質上是一種先進的政治文明形態,而“責任政治的精神蘊涵與政治文明的內在價值之間存在著契合關系,責任政治是政治文明的基本形態”(12)。在此意義上理解,責任政治應是中共黨內政治生態的根本特征和固有屬性。這一判斷,既具有理論邏輯的自洽性,又具有歷史和現實邏輯的自明性。

    1.理論邏輯︰責任政治是馬克思主義政黨政治的根本屬性。馬克思主義政黨政治代表著一種新型的政治形態,它以唯物史觀為理論基石,堅守著關注人類社會終極命運、解放全人類的責任情懷,秉持著代表絕大多數人利益、對絕大多數人負責的政治理念,定位于“社會公僕”的政治角色,確立起“人民主權—普遍選舉—授權—監督—隨時罷免”的權責關系。馬克思在《法蘭西內戰》中揭露了資產階級議會制的階級實質,清除了把政治管理視為高不可攀的神秘事情的錯覺,認為無產階級政權“徹底清除了國家等級制,以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們,以真正的責任制來代替虛偽的責任制,因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的”(13)。可以說,責任政治是馬克思主義政黨政治的原本屬性,並且在政治理念的崇高性、政治地位的平等性、權力主體的人民性、民主授權的真實性等方面實現了對議會制框架之中責任政治形態的批判與超越。

    2.歷史邏輯︰踐行責任政治是中國共產黨的一貫立場和內在品格。以不同方式獲取政權,是政黨政治的核心內容之一。中國共產黨在以武裝斗爭方式奪取政權的新民主主義革命時期,自覺承擔起民族革命和民主革命的雙重歷史責任,確立起服務人民的政治宗旨,堅守對人民負責的政治準則。毛澤東指出︰“我們的責任,是向人民負責。每句話,每個行動,每項政策,都要適合人民的利益,如果有了錯誤,定要改正,這就叫向人民負責。……人民要解放,就把權力委托給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人,這就是我們共產黨人。我們當了人民的代表,必須代表得好。”(14)革命即將勝利之際,我們黨就對掌握權力可能帶來的風險保持著高度警惕,提出“兩個務必”的重要論斷實質上就是憂患意識和責任意識的體現。執政之後,黨始終把對人民負責,防止權力異化,防範權力行使者由“人民公僕”變成“人民主人”作為自身建設的關鍵環節,探索建立黨內監督和群眾監督相結合的權力監督體系,並確立起主要依靠群眾運動方式來追究權力責任的政治淨化機制。盡管這一方式具有很大的局限性,政治動機與效果之間存在著較大落差,但是這一時期所積澱形成的自我約束意識和權力監督原則,無不體現著當代語境中責任政治的價值理念。

    改革開放啟動至黨的十八大召開這一歷史時段,是現代責任政治理念厚植、責任制度逐步完善、問責機制初步形成的關鍵時期。改革開放之初,針對十年動亂後黨政機關、企事業單位管理混亂問題,鄧小平正式提出“責任制”的概念。此後,責任理念在行政改革、政府建設等公權力活動領域得以廣泛傳播。“非典”事件的處理,被視作對行政不作為進行制度問責的肇始,並在安全生產監管、公共危機應對等領域得以拓展運用,先後出台了一系列部門性、地方性的問責追責制度細則。與此同時,隨著問責實踐的深入,一些深層次的體制性沖突也開始顯現。在黨政二元化權力結構中,存在著黨委、人大、政府、司法等問責主體的認定問題,也存在政治責任與行政責任、決策責任與執行責任的區分問題。2010年頒布實施的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》,是問責制在黨內治理中正式確立的重要標志。總體而論,這一時期的問責實踐促進了法治、責任、有限、透明等政治理念的傳播和接納,責任政府建設取得重要突破,責任政治成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。不容否認的是,在這一時期,問責觸點主要集中于公共危機高發領域,“運動式”、“風暴式”問責居多,來自上級領導壓力下的“彈性問責”大量存在,重事後懲處而輕事前、事中的履責督促。這些問題的存在,迫切需要作出新的探索突破。

    3.現實邏輯︰責任政治是全面從嚴治黨的核心價值訴求。堅持一黨長期執政是中國政黨政治的根本特點,內在規定著黨內治理處于國家治理的核心和優先位置。十八大以來,黨中央提出了全面從嚴治黨的戰略命題,淨化黨內政治生態被確立為破解這一命題的發力點。綜觀近幾年的實踐,責任政治已經成為管黨治黨活動的立基點和主基調,問責追責成為改良黨內政治生態的有效路徑。主要表現為︰一是牢固確立起“有權必有責,用權受監督,失職要問責,違法要追究”的政治理念;二是形成以主體責任和監督責任為主,涵蓋政治責任、法律責任和倫理責任的責任內容體系;三是架構起以《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨巡視工作條例》等為主體的問責制度體系;四是逐步形成以強化黨內監督為基礎手段,以巡視常態化為制度工具,以層層傳導壓力為驅動力量的問責追責路徑。上述內容,呈現出“知責—定責—踐責—評責—問責—追責—懲處”的鏈式責任結構,責任政治作為黨內政治生態的固有屬性被徹底激活並發揮出實際效能。在宏觀層面上,從傳統的責任政府建設為主轉向責任政府、責任政黨一體推進;在微觀層面上,從以“過錯”追究為主轉向“過錯”、“亂作為”、“不作為”等多狀態下的全面問責,為矯治不作為政治“頑疾”提供了體制條件與路徑指向。

    五、從不作為政治轉向責任政治的實踐節點

    改良不作為政治的存活土壤,完善責任政治的條件要素,實現從不作為政治到責任政治的形態切換,是當前階段淨化黨內政治生態的重中之重,體現出“破”與“立”的辯證法。不作為政治的行為模式是歷史的與現實的、長期性的與階段性的、體制內的與體制外的等多種因素交織作用的產物,需要確立突出重點、系統清理、久久為功的轉換與建構思路。具體來說,當前階段應重點關注以下幾個實踐節點︰

    1.厚植“權責對等”理念,創設踐行責任政治的思想條件。在政治生活場域,沒有脫離具體權力的抽象責任,也不存在缺失責任規約的絕對權力。權力與責任是一體兩面、共生共存的關系。行使權力的過程,即是履行責任的過程。有多大權力,必有多大責任,“權責對等”是責任政治的核心理念。權力體現為一種對他人或資源的支配能力,責任則表達著權力的價值向度。價值向度出現偏差,權力行為必然會扭曲異化。不作為政治實質上是對權力責任的推諉、減損或放棄,根源于政治主體行使權力的價值向度出現了問題,是權責失衡的表現。為此,清除黨內政治生態的“頑疾”——不作為政治,應把厚植“權責對等”理念作為思想基礎和前置條件,引導黨員領導干部樹立權為民所賦,權為民所用的馬克思主義權力觀,促進政治心理的良性調適,培育敢于擔當,自覺履責、擔責、負責的政治品格,激發政治行為的內驅力。

    2.嚴肅黨內政治生活,淨化踐行責任政治的內部環境。執政黨是責任政治的實踐主體。責任政治是黨內政治生態的固有屬性,從根本上講,要依靠黨內政治生活的具體實踐來維護和激發。嚴肅黨內政治生活既是淨化黨內政治生態的基本路徑,也是踐行責任政治的題中之義。黨內政治生活具有黨性鍛煉、發揚黨內民主、維護黨內秩序、防錯糾錯、黨內監督等基礎功能,核心目標在于建構起涵養黨的先進性與純潔性的內生機制,及時清除黨內生活中的不健康、不潔淨因素,保持馬克思主義政黨的固有品質。不作為政治的觀念和行為模式,與先進性和純潔性的根本要求背道而馳,是黨內政治環境中的突出問題。為此,須通過加強思想政治教育、堅持民主集中制、嚴格黨的組織生活、嚴明政治紀律和政治規矩、開展批評與自我批評等途徑,持續改良黨內政治生活“土壤”,切斷不作為心態與行為的傳播擴散路線,最大限度地壓縮其存活空間,為踐行責任政治創造健康潔淨的黨內環境。

    3.引導社會輿論從相當程度的“叢林狀態”走向理性軌道,優化踐行責任政治的外部環境。政治從來就不可能是孤立的存在,而是社會中的政治。如前分析,社會輿論的負面評價力量過于強勢,導致非制度性激勵結構失衡,是不作為政治現象的一個重要誘因。一些社會學家對中國的社會狀態提出擔憂,認為隨著結構性分化的加速,利益多元化、觀念多樣化態勢的固化,社會信任度在不斷降低,社會的“原子化”征兆越來越明顯。代表國家敘事的主流價值觀念受到很大沖擊,社會輿論在相當程度上陷入“叢林狀態”。在當前干群關系修復、恢復,高壓反腐成果鞏固、擴大,政治公信力漸進式提升的特定階段,借力于新媒體的技術優勢,“仇官”、“仇富”等復雜社會心態得以非理性放大,對政治行為及效果缺乏客觀理性的評價,很多領導干部對政治聲譽的預期與社會輿論評價之間的張力不斷拉大,在擔當負責的政治動機屢屢受挫的條件下,不作為心理就可能佔據主導位置。為此,應高度重視對公共輿論的引導和疏導,加強主流輿論陣地和新聞媒體的職業倫理建設,發揮公共人物、意見領袖等群體對社會輿論的正向引領作用,營造正面激勵為主,富含公平、正義、理性、包容、協作等價值元素,有助于激勵責任政治行為的社會環境。

    4.健全責任認定標準體系,保障問責追責的公平性和精準性。問責追責是責任政治的內在規定,也是治理不作為的關鍵環節。責任認定的標準是否科學,直接決定著問責追責的實際效能。如果認定標準中具有太多的主觀性、隨意性和變動性成分,責任追究因人、因事而異,充滿太多不確定性和不可預期性,就會挫傷責任政治的行為動力,助長不作為現象。因此,應把健全責任認定標準體系作為根本前提,對權力責任進行科學界分,在性質上要厘清政治責任、領導責任、法律責任、倫理責任之間的基本邊界,在程度上要明確完全不作為、少作為、亂作為、慢作為、懶作為等行為的相應責任,在主體上要對集體責任和個人責任、主要責任和次要責任、直接責任和間接責任等作出清晰界定,保障問責追責行為的公平性和精準性。如此,才能使領導干部對權力行為及後果產生穩定預期,才會在權力後果與責任評價的良性互動中自覺保持責任政治行為的穩定性。

    5.完善政績考核體系,走出“管理效應悖論”的誤區。政績考核是領導干部政治行為的“導向儀”和“矯正器”,對于遏制不作為,鼓勵責任政治行為意義重大。政績考核體系具有動態性和開放性特征,需要結合政治活動實踐,及時納入合理有效的激勵元素。隱性政績就是一個值得高度重視的激勵要素。在管理學視野中,管理者一般面臨著兩類問題︰一是需要當即解決且必要性已經充分顯示的問題;二是處于萌芽或隱蔽狀態,具有潛在風險的問題。前者可以有明顯的“顯性效應”,後者卻只能獲得“隱性效應”,在投入與獲得(效應)之間出現了不對稱現象,被稱之為“管理效應悖論”。它與官員不作為之間的內在聯系在于,許多官員出于自身利益考慮,會放棄一些正常但效應不明顯的管理,回避其應盡的管理職責。(15)客觀檢討傳統的政績考核體系,隱性政績的長期缺席或權重過小的確是官員不作為的一個重要誘因。為此,應進一步加強和深化對隱性政績問題的研究探討,糾正重“顯績”輕“隱績”的制度偏差,將解決隱性問題明確納入官員職責之中,使隱性政績成為一個可觀察、可量化、可評價的考核要素,激勵官員在面對那些可為、可不為的“模糊問題”和“彈性職責”時,作出明智的、負責任的行為選擇。

    6.構建容錯機制,營造政治主體擔當有為的制度氛圍。從某種意義上講,政治是一種可能的藝術。之所以這樣說,原因即在于政治的理想圖景與實踐形態之間存在著永久的張力。這種張力在治理不作為,踐行責任政治過程中的具體表現在于︰一方面,責任是公共權力的固有元素和應然訴求,責任體系的建構需要很多預設條件,但它不可能窮盡所有的可能性,總是具有一定的理想化成分;另一方面,權力實踐是具體而復雜的,權力環境中的不可抗力因素、官員智識能力的局限性和不平衡性、改革攻堅的固有風險性等,又客觀上需要設置一定的允許試錯、包容過失的制度空間。上述兩方面之間張力的存在,是不作為問題難以有效治理的根源所在,也為構建容錯機制提供了認知基礎。容錯即意味著免責,關鍵在于把握“錯”的性質,區分“有心之過”與“無心之失”、敢作為與亂作為之間的界限。習近平指出,“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤,同明知故犯的違紀違法行為區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤,同上級明令禁止後依然我行我素的違紀違法行為區分開來;把為推動發展的無意過失,同為謀取私利的違紀違法行為區分開來,保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部,最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性”(16)。在堅持“三個區分開來”原則的前提下,應把容錯機制納入問責制度的框架之內進行考量,針對不同層級、領域、部門、崗位的具體工作內容,通過完善權力清單、細化職責、規範程序、加強監督,完善容錯機制的構建基礎;同時,要結合實際,制訂包括改革風險評估、風險分級、決策備案等內容的實體性制度,以及包含結果評價、性質認定、上報批準、責任豁免、溝通反饋等環節的程序性制度,防範容錯免責機制演變為責任推卸、包庇縱容的工具,切實發揮其激勵改革創新、擔當敢為、干事創業的導向功能,營造踐行責任政治的良好制度氛圍。

    ヾ陳興良︰《犯罪不作為研究》,《法制與社會發展》1999年第5期。

    ゝ(16)習近平︰《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》,《人民日報》2016年5月10日。

    ゞ鄭永年︰《中國如何避免“官員不作為”現象?》,《聯合早報》2014年11月14日。

    々中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室︰《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》,中央文獻出版社、中國方正出版社2015年版,第102頁。

    ぁ習近平在十八屆中共中央政治局第二十四次集體學習時的講話,參見《人民日報》2015年6月28日。

    あぃ習近平︰《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》,《人民日報》2016年7月2日。

    い鄒慶國、王世誼︰《腐敗治理中政策壓力的傳導效力問題論析》,《中共中央黨校學報》2016年第2期。

    ぅ山西省黨建研究會課題組︰《反腐高壓態勢下黨員領導干部“不作為”問題研究》,《中國延安干部學院學報》2015年第2期。

    う金太軍、張健榮︰《“為官不為”現象剖析及其規制》,《學習與探索》2016年第3期。

    (11)[英]安德魯•海伍德︰《政治學核心概念》,吳勇譯,中國人民大學出版社2014年版,第95頁。

    (12)張賢明︰《政治文明的基本形態︰責任政治》,《吉林大學社會科學學報》2004年第6期。

    (13)《馬克思恩格斯選集》第3卷,人民出版社1995年版,第96頁。

    (14)《毛澤東選集》第4卷,人民出版社1991年版,第1128頁。

    (15)參見杜福洲︰《“管理效應悖論”的消極影響及解決之道——官員不作為的另類解釋》,《黨政干部學刊》2010年第12期。

作者︰ 鄒慶國 責編︰ 範紅蓮