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大力推進黨內監督制度建設

2018年03月09日 02:53:58 來源︰ 《中國共產黨》2017年03期

    加強黨內監督,完善黨內監督制度是全面從嚴治黨的主要內容和根本要求,也是保障黨的領導,推進黨的建設制度改革的基礎。

    一、黨內監督制度建設的內涵與要求

    黨內監督是指黨的組織、黨員和專責機構依據《中國共產黨章程》和黨內法規,對黨員、黨的組織及其活動過程進行檢查、督促、評價、舉報、處理等,以保證黨的組織和黨員尤其是黨員領導干部的行為在任何情況下都不違背黨的紀律的一種活動。黨內監督涉及黨內政治生活的方方面面,黨內監督制度建設的重點在于實現權力能監督,監督有動力。

    監督作為一種管理形態,在治理現代化框架里,最終落實在制度完備上。1948年9月,毛澤東為中央起草的《關于健全黨委制》中指出︰“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。……今後從中央局至地委……都必須建立健全的黨委會議制度。”[1]1340他在“八大”會上強調“要有一套章程,就是為了接受監督”。改革開放尤其是黨的十八大以來,中國共產黨在實現歷史方位的轉變,推進自身現代化的過程中,不斷結合變化的執政環境和政黨現代化的要求,形成了系統豐富更加成熟的黨內法規體系。尤其是針對執政過程中權力監督出現的問題,及時制定規範權力監督的制度。黨的十八大以來,習近平總書記多次強調“把權力關進制度的籠子里”,“執行制度沒有例外”。黨更加重視維護制度權威。針對黨的監督體制的不足,中央進一步完善兩項重要的制度安排︰一是作為黨的建設根本要求的大監督理念得以確立,黨的監督和黨內專責監督的機制進一步健全,執紀監督問責的制度權威迅速彰顯。紀檢監察工作的功能和運行機制更加完善。二是統籌黨內監督和國家監督體系,進一步廓清和梳理了黨紀與國家法律體系的關系。一系列嚴格遵循黨章精神的黨內法規的密集頒發,如黨政領導干部選拔任用條例、黨組工作條例、巡視工作條例、廉潔自律準則、紀律處分條例、問責條例、黨內監督條例接續頒布施行,完善了黨內制度體系,維護了黨章權威和全面從嚴治黨的實效性、規範性。[2]

    加強黨內監督的制度建設,首先需要明確監督主體和監督對象,其次需要厘清當前監督中存在的具體問題。黨內監督的主體包括了黨的組織、黨員和黨內監督的專責機關。黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部,特別是各級領導班子主要負責人。領導班子主要負責人所處的地位、發揮的作用、掌握的權力、承擔的責任決定了這個“關鍵少數”必然也必須是黨內監督的重中之重。此前相當長的一個時期里,就各級領導班子主要負責人的監督而言,由于上級監督“太遠”、同級監督“太軟”、下級監督“太難”的問題長期難以解決,使其成為黨內監督的薄弱環節,甚至成了黨內監督中的“盲點”“特區”。與此相關,領導班子主要負責人中的違規違紀、權力腐敗問題卻一度升溫,對黨的形象和黨的事業造成了嚴重的損害。因此,黨內監督的制度安排必須著眼于權力運行的規範性和領導干部依紀依法行使權力這個基本的核心的問題。

    作為執政黨,黨的監督主要是監督權力運行,監督黨的組織和機構履職情況。當前尤其要監督決策權、執行權和主要領導干部,這是監督有效的著力點。對領導干部的監督內容重點覆蓋干部選拔任用、政績評價、落實和執行中央及上級方針政策的情況。黨領導政策制定和施行的過程,就是黨的主張變成社會主義發展實踐的過程,決策是否科學,執行是否到位直接關系執政黨的事業和最廣大人民群眾的利益是否得到維護和發展。而能否選出符合崗位要求和人民期待,忠誠干淨擔當的干部,對決策過程和執行績效起根本作用。黨的領導人反復強調,政治路線確定以後,干部就是決定的因素。習近平同志指出︰“任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責並自覺接受人民監督。……所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權”[3]388。這里所強調的就是決策和用人的極端重要性。因此,對決策權、執行權和用人的監督,尤其是對權力濫用和為官不為的監督,不僅僅是黨風廉政建設的要求,也是黨執政科學化的主要內容。由此,黨內監督的制度建設需要把握和規範決策權、執行權和監督權的授受關系和運行軌跡,將權力及其運行過程完全置于黨的監督制度框架內,既以法的形式加以保障,也以法的形式加以節制,確保權力運行的每一個環節都能有黨內監督、法律監督和群眾監督的有效制度。

    二、黨內監督制度變革的動力

    中國共產黨在95年的建設實踐中,已經形成了一整套黨內監督的組織和制度體系。這套體系在革命建設和改革開放的歷史時期發揮了重要作用,有效保障了黨的生機和活力。這一判斷是基于我們對95年黨的建設的科學化實踐和黨領導國家社會發展的具體成就得出的。在黨的建設中形成並發展的這個制度體系,已經成為黨的政治生態的重要組成部分。因此,當它還能夠穩定運行並且借由組織優勢發揮作用的時候,黨內監督制度變革的動力就不那麼充足。根據常識,政治制度變遷的主要動力來自于制度無法滿足政黨預期甚至出現制度失敗,此時制度變革的動力最為充足。而中國共產黨強烈的憂患意識,從根本上克服或者降低了導致制度整體失敗的可能性。因此,黨內監督制度變革的基本動力一是源自黨的人民至上的價值觀和全心全意為人民服務的宗旨,二是基于黨遏制腐敗現象實現反腐敗標本兼治的堅定決心,三是推進黨的建設制度改革,實現黨的現代化的文化自覺。

    制度是作為規範人們行為的機制而存在的,管理者和社會對制度的需求是因為它們能增加理性行動者的福利。因此,監督制度的安排,很大程度上是基于黨組織對權力運行的廉能期待展開的。而監督的收益主要包括以下幾點︰一是權力主體的行動符合並彰顯黨的價值觀,贏得群眾擁護;二是監督體系能夠減少和克服腐敗;三是從較長時期看,監督制度執行的成本遠遠低于懲治腐敗的成本。惟其如此,監督制度才有運行的內在動力。而監督制度運行的成本主要是指制度安排與維護所消耗的資源,包括人力成本、制度運行的物質與技術支持和管理成本,還包括其他相應的社會資本的消耗。實踐中,人們通常會認為,為了維護公共利益,進而最終保障個體合法私利,人們願意讓渡部分資源用以保障監督有效,或者基于人們的權利意識,社會群體有監督權力的天然自覺。而在理性選擇的制度主義邏輯里,人們更傾向于讓渡權力,尋求專門機構替代他們進行監督。只有在輿論喧沸或者核心利益、公共權力受到威脅、損害的時候,人們才會主動謀求監督。這意味著黨和政府需要解決兩個問題︰一是提供黨組織和黨員隨時監督黨和政府的政策和平台;二是引導社會形成理性監督或者說制度化監督的能力,以此保障反腐敗斗爭中群眾監督的有效性。由此形成了我們在新的歷史條件下更為重要的制度建設邏輯︰加強黨內監督體系建設,完善黨內監督制度本身既是黨的建設也是黨領導國家與社會健康發展的必然要求。換言之,黨的建設制度改革一方面要堅決落實黨的群眾路線,提供人民滿足其當家作主權利的制度保障,另一方面要有能力建構自我監督的體制機制。如果黨不能增強自我監督能力,無法形成完善的黨內監督體系,就難以維護黨的集中統一和核心價值的落實,並可能帶來政治運行結構的不穩定。所以,黨內制度體系尤其是黨內監督制度安排,必然是法治中國最重要的內容之一。黨的十八大以來,黨通過完善黨內自上而下的上級監督下級的監督體系,健全自下而上的黨員監督領導干部的機制,以保障全面從嚴治黨的各項要求在制度框架內獲得有效施行。

    那麼,黨推進制度演進的動力究竟由何而生?當然我們可以概括為黨的與時俱進的理論品質和黨的先進性純潔性要求。而從中國共產黨的使命和組織運行的實踐看,黨內監督的制度安排還是有其迷人的基因圖譜︰作為一個建構性政黨,黨有能力將黨和人民的意志變為具體的行動,並在其中擁有自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高的組織建構能力和制度執行能力,這是黨保持自身生機和活力,堅定“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”,不忘初心繼續前進的基礎。[4]同時,中國共產黨在中國社會演進中扮演了舊的剝削制度的破壞者和新的社會主義制度的建構者、引領者的角色,同時也負有對社會主義事業的建設使命。黨加強自身建設和開創中國社會主義道路的革命性和創新性,凸顯了馬克思主義執政黨嚴密組織和嚴明紀律的稟賦。無論是在殘酷環境里領導革命戰爭,還是在新時期“進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”,要保證黨的先進性純潔性,保證黨始終成為社會主義事業的堅強領導核心,黨必須有能力在變化的社會中實現黨的自我監督。這既是黨的監督制度形成和發展的表現,也是其結果。事實上,黨內監督制度運行形成的路徑依賴,也推動了監督的自我強化。黨的組織體系謹慎地維持著既有制度的權威,又能夠結合黨內存在的問題不斷積累並倍增制度改革的動能。當然這不意味著我們可以天然地認為中國共產黨不存在變質蛻化的危險。任何執政黨在長期執政後,都會擁有更好的服務群眾的機會和條件,也會存在巨大的脫離群眾被群眾拋棄的危險。因此,黨的自我革新能力內在包含著黨在領導發展中實現制度體系變革的能力。這種能力既要能夠保持制度運行的平衡性,也要能夠消除管理熵帶來的制度功能耗損及制度失靈問題。因此,黨的監督制度建設的重要內容一是遵循黨的價值要求,將黨的自我監督功能固化,並在此基礎上保持制度的均衡狀態——這種狀態是通過激勵與懲戒功能來保證良好政治生態,使領導干部既敢于作為又不能濫用權力。二是黨的領導者或者職能部門要有能力改變制度運行形態。也就是說,制度本身是可以被特定的力量改變的,當黨的建設處于某種應急狀態的時候,黨組織的自我修復和自我變革能力要能夠被領袖或者領導機構喚醒和激活。而喚醒和激活的全部依據,是經由黨的全國代表大會制定通過的黨章。因此,黨內監督制度安排首先是始終遵循黨章精神,以此確立並維護黨內監督的科學性和規範性。其次,要能夠對黨的組織和黨員領導干部產生事實上的威懾和管束作用。監督制度剛性運行的過程,就是展示政黨核心價值觀的過程。第三,制度運行出現效益遞減的管理熵後,就應該被及時清理和重構,以保障黨的目標的實現。這意味著,黨內監督制度的落實,是與黨的組織和紀律檢查機構的功能健康發揮高度一體的。組織推動和制度推動黨內監督二者是有機統一的整體。我們不能簡單把組織推動理解為人治。尤其是中國德主法輔的文化傳統,直接決定了黨內監督必然需要依靠組織和制度協同推動。

    應該看到,黨運用組織體系強力推進制度權威運行的能力,能夠有效實現對資源的配置,以及對組織和黨員的動員。中央推進全面從嚴治黨的堅強實踐,黨的十八大以來中央高壓反腐和加大執紀問責的實踐,黨的十八屆六中全會進一步完善的新時期黨內政治生活準則和黨內監督條例,提供了黨內監督制度體系的科學頂層設計和運行環境,並使得領導干部的權力運行更加規範,監督制度的效能由此得到了極大的提升。中央權威和黨的集中統一擁有了更加完備的組織與制度保障。這是新時期黨內監督最為重要的組織生態和運行動力。

    三、黨內監督制度建設要注意的相關問題

    一是黨內監督制度建設與社會監督制度建設是有機統一的。黨的十八大報告指出︰加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行。實現黨內有效監督,除了黨的組織與制度運行能夠保障紀律監督的有效性外,還需要在法治框架內完善法律監督和審計監督,同時保障社會的制度化參與。在黨領導治理現代化的目標下,黨內監督與社會監督具有學理、法理和實踐邏輯的高度一致性。任何政黨要實現其政治目標,都必須獲得社會的支持。監督也是如此,一方面,社會要有能力向政黨輸送理性訴求,保證政黨尊重並維護多元主體的地位;另一方面,黨要有能力在多元社會中尋求一致,將黨的意識形態轉化為社會意識形態並形成共有的習慣。[5]黨內監督的目的是要保證黨的組織運行和領導干部所掌握的權力更好地服務于人民的需要,黨內監督與人民監督的制度建設本質上體現著完善黨內民主、推動社會民主的實踐過程。監督就是對政治行為和權力的規範與約束,監督過程體現著黨內民主的實踐要求。黨內監督制度化過程,在實踐上同時表現為黨員權利科學維護、黨內民主有序推進的過程。二者共同構成了黨的組織文化,反映了黨的建設制度改革的基本價值和發展方向。黨的十八大以來,黨通過落實“八項規定”等來提高社會監督能力,激勵社會監督;完善監督條例以保障黨內監督和社會監督,運用信息技術對接新媒體監督平台,將社會關注的相關焦點問題作為黨內監督的重點,在黨的監督實踐中保障社會權利,提高社會監督能力。

    二是黨內監督制度建設需廓清監督主體的責權關系。中國共產黨的“一大”黨綱就已對黨的監督主體和內容作了規定︰“地方委員會的財務、活動和政策,應受中央執行委員會的監督”[6]2。這一規定明確了決策權、執行權和監督權的運行邏輯就是以權力監督權力,掌握和行使權力的組織和領導干部要自覺接受監督。黨的組織、黨員和黨內專責監督機構作為黨內監督的主體,其權力和責任是以法的形式固定的。在較長時期內,黨委的主體責任不落實,紀委的監督責任不到位,黨員的監督機制不健全問題對全面從嚴治黨造成困擾。不同機構和職能部門之間責權關系不明晰,極易形成監督中齊不抓共不管的權力監管“真空”“燈下黑”問題。黨的十八大以來,黨致力于責權對等的制度改革,領導班子建設中黨委的監督責任,黨組織的教育引導監督服務功能進一步明晰。紀委的執紀、監督、問責的制度建設和落實機制逐步健全並成效立見。當前,遵循監督規律,構建信息溝通和責任傳導機制,形成“探頭長開,壓力常在”的各部門聯動機制,保證不同主體之間的有效配合,這是黨內監督制度施行需要解決的基礎問題。因此,黨內監督制度建設需要結合治理能力現代化要求,健全和完善黨的代表大會、黨的委員會及其常委會、黨組、黨的紀檢監察體系的權責落實機制;在“兩學一做”中保障8800萬黨員監督和接受監督的權利和義務;形成嚴密科學的責任界定和追究機制,規範授權和用權,方可做到有權必有責,用權必監督,失責必追究。

    三是黨內監督制度建設要重視程序有效性。加強黨內監督是一項復雜的系統工程,這個復雜性包括了構成要素復雜、實施路徑復雜和組織體系的責權關系復雜,當然也包括可能存在的監督程序復雜。而黨員和群眾期待的黨內監督應該是程序簡單、關系明晰,運行成本低廉、有較高績效的監督體系。劉少奇說過︰“在黨內生活中發生了許多不正常現象,這並不是由于我們黨內無章可循,無法可守,也不是由于黨所制定的章程、制度不正確,而是這些章程、制度在一些黨組織中,沒有被執行,或者被歪曲了,被破壞了。”[7]709因此,完善黨內監督程序,並在實踐證明其科學性後以制度形式固化,避免監督主體泛化、監督責任虛化、監督功能弱化,這是當前黨內監督制度建設需要把握的基本問題。必須看到,黨在長期建設實踐中形成的黨內監督運行體系,能夠涵蓋並實現黨風廉政建設的基本要求。而一定時期一定範圍內權力監督失位失範現象的多發頻發,原因之一是有些監督程序不科學、不規範,或者不按程序執行,致使監督結果不被承認和使用,監督效果遭到削弱。監督是多部門有機合作互動的權力管控過程,需要針對自上而下、平行監督、自下而上的監督需求規範並落實監督程序。如黨的十八大以來自上而下監督中上級黨委和主要負責人的責任確定和工作程序安排,自下而上的監督中的黨務、政務及相關信息的公開程序,監督結果的使用與反饋機制落實等,提供了將黨內監督要求變為具體操作實踐的有效結構和路徑。

    四是黨內監督制度運行需要把握外部環境的影響。黨內監督制度安排必須考慮社會條件的影響。優化黨內監督良性運行的內外環境,增強黨內監督的制度運行績效尤其重要。黨的十八大以來,中央以對黨的事業和中華民族高度負責的擔當精神銳意推進“四個全面”各項要求的落實,社會風氣和發展環境得到極大的改善,黨內良好政治生態對社會環境的導引和改造績效日益凸顯。黨的十八屆四中全會將黨內法規體系建設納入到依法治國戰略,十八屆六中全會在總結黨的建設和執政歷史經驗的基礎上,戰略性地制定《新時期關于黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》,為加強黨的領導和黨內監督,改進黨內政治生活提供了更為健康科學的指導原則和法治環境。此外,從政治運行的社會基礎看,以黨內監督帶動社會監督的外部環境正在走向成熟。黨內監督要積極推動黨的運行系統和社會大系統之間的政治溝通,保證黨員依規行使監督權利,防範和克服熟人社會、人情關系和官本位對黨內監督制度運行的阻滯和耗損,防範制度空轉和失靈,克服三千個文件管不住一張嘴的現象。基于此,習近平總書記扭住黨的建設和黨的監督的核心問題,指出強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民,強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權,強化群眾監督是為了保證權力來自人民、服務人民。強調把黨內監督同國家監察、群眾監督結合起來,同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來,形成監督合力,推進國家治理體系和治理能力現代化。[8]

    應該看到,制度安排本身形成的內外規則,在管黨治黨目標極為清晰明確的環境里,一方面能夠借由中央自上而下的權威推進發揮作用,尤其是嚴厲的懲戒措施能夠迅速將監督的外部壓力轉化為組織內部的自律動力;另一方面,黨的監督所彰顯的民主價值,建構了有效的社會監督的動員機制,進而形成黨的組織體系和社會運行體系在監督實踐中的良性互動。這種互動邏輯,將從根基上使得黨的領導、黨的建設的制度體系變得更加生機勃勃。原文參考文獻︰? [1]毛澤東選集︰第4卷[M].北京︰人民出版社,1991. ?? [2]蔡志強.黨建科學化邁上發展快車道[N].人民日報,2015-10-29. ?? [3]習近平.習近平談治國理政[M].北京︰外文出版社,2014. ?? [4]習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話[N].人民日報,2016-07-02. ?? [5]蔡志強.黨領導依法治國的價值邏輯與發展實踐——基于國家治理現代化的分析[J].思想理論教育,2015(2). ?? [6]中國共產黨章程匯編[M].北京︰中共中央黨校出版社,2013. ?? [7]劉少奇論黨的建設[M].北京︰中央文獻出版社,1991. ?

作者︰ 蔡志強 責編︰ 範紅蓮