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大數據背景下的廉潔政治生態建設

2018年03月09日 02:56:25 來源︰ 《中國共產黨》2016年05期

    中共十八大以後,習近平總書記主要是從廉政建設的角度提到了“政治生態”這個政治學概念,且多次反復強調。“打鐵還需自身硬”,為了重塑“山清水秀”的政治生態,我國加大了對腐敗行為的打擊力度。中共十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》也遵循了這一思路並進一步指出︰“反腐倡廉建設永遠在路上,反腐不能停步、不能放松。要堅持全面從嚴治黨,落實‘三嚴三實’要求,嚴明黨的紀律和規矩,落實黨風廉政建設主體責任和監督責任,健全改進作風長效機制,強化權力運行制約和監督,鞏固反腐敗成果,構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制,努力實現干部清正、政府清廉、政治清明,為經濟社會發展營造良好政治生態。”當今,人類已經進入信息社會,大數據也已經來臨,如何在大數據時代進行廉潔政治生態建設是我們迫切要思索的問題。

    一、廉潔政治生態及大數據

    “生態”這一概念最早來自生態學,它是指生物生長所依存的生存環境。自然界里由生物群體和一定的空間環境共同組成的具有一定結構和功能的綜合體系就是生態系統。從這里可以看出,“生態”與“生態系統”還是有區別的。

    政治生態學是生態學和政治學兩個學科的比較和交叉,是用生態學的理論與方法來研究政治學,所以,“政治生態”是政治生態學的一個核心概念。政治生態學既是一門新型交叉學科,又是一個研究方法,它主要探討生態環境對政治行為的作用。使用政治生態學的理論和方法進行科學研究時有兩種視角︰一是研究政治與自然生態環境的關系;二是政治本身具有生態系統的特征,故用生態學理論與方法來探討政治生態問題[1]。政治生態學是運用生態學的觀點研究政治體系及其行為與其所處社會經濟文化環境和自然生態環境之間關系的理論與方法。從廉政建設來說,我們很少探討政治與自然環境的關系ヾ,所以,這個角度的廉潔政治生態建設我們暫且從略。從第二個角度上講,政治生態就是政治體系及其行為與其所處社會政治經濟文化環境的關系[2],主要是從生態環境是否健康看政治是否廉潔。良好的政治系統,應該是開放的、動態的、平衡的政治生態系統。所以,習近平總書記及中央全會也是從第二個角度來理解政治生態環境的。如果我們不區分政治生態學的兩種研究方法,就無法區別生態學研究方法與系統論、政治體系論及唯物辯證法中的聯系論等研究方法的異同。

    健康的政治體系及其廉潔行為與廉潔的社會關系環境之間存在著相互聯系、相互制約、相互作用的復雜關系。這種關系主要包括兩個方面內容︰一方面,廉潔的社會關系環境是健康的政治體系及其廉潔行為生存的物質基礎,健康政治體系及其廉潔行為與廉潔的社會關系環境之間不斷進行著物質循環與能量流動,廉潔的社會關系環境為健康政治體系及其廉潔行為提供生存和發展的條件,並且不斷地影響和改變著健康政治體系及其廉潔行為;另一方面,健康政治體系及其廉潔行為又給廉潔的社會關系環境以反作用。我們探討廉潔政治生態的目的就是研究健康政治體系及其廉潔行為與廉潔的社會關系環境之間的相互關系及其發展變化的規律與機理。

    世界已經邁入信息社會,信息社會產生了大數據,這是我們進行廉潔政治生態建設面臨的宏觀的生態環境。“大數據”是近年最熱的一個詞,但什麼是大數據,並沒有一個統一的認識。

    從發達國家到發展中國家,從商業領域到政府領域,運用大數據來解決問題的思維正在各個地區、各行各業興起。大數據作為一個時代性的信息革命,已被視為資源配置的“第三只手”。大數據具有四個顯著的特征︰大容量、快速度、多樣性和真實性[3]。大容量︰根據麥特卡夫定律,網絡的價值同網絡用戶數量的平方成正比,即N個聯結能夠創造出N的平方的效益,在大數據時代亦可以理解為“物以多為貴”,即所能創造和搜集的數據越多,數據的潛力和價值越大。到2015年6月我國的網民數量達6.68億,互聯網普及率達48.8%,而且仍在不斷高速增長中[4],如此便利的網絡數據平台所創造的大數據將是一筆巨大的財富。快速度︰數據每秒鐘都在更新且千變萬化,甚至需要在一秒鐘之內對信息做出處理,否則就會失去時效性。多樣性︰大數據來源于生活的各個方面,有混亂的、有序的、結構化的、半結構化的、非結構化的,數據類型復雜多樣,需要整合分析。真實性︰數據的大容量、快速度和多樣性都要以真實性為基礎,去除不可靠因素,這樣才能在穩定的基礎上,利用數據做出正確的判斷。

    在大數據時代,廉潔政治生態資源也具有大數據的特點。廉潔政治生態方面的大數據主要來源于互聯網、政府系統、企業系統、第三部門系統和物聯網等信息系統。在上述系統中,各種腐敗類型數據急劇增長,正向著海量數據方向發展,國內外各種腐敗數據面臨資源整合、信息安全等多方面的挑戰。廉潔政治生態建設要充分依托大數據這一最新技術,充分把握大數據特征與優勢,分析當前廉潔政治生態建設工作的優劣,推動廉潔或腐敗政治生態數據資源整合,探索新的廉政建設途徑,為國家廉政建設服務。

    在信息化的宏觀生態背景下,大數據已經初步運用于廉潔政治生態建設之中。大數據對于推進廉潔政治生態治理從粗放化向精細化、從被動應付向主動預見、從個人經驗判斷向數據科學決策轉型都具有重要的作用。實現以大數據為驅動的廉政建設,構築廉潔政治生態,將是未來腐敗治理或廉潔政治生態建設的關鍵。因此,將大數據思維融入廉潔政治生態建設,有助于擴寬我們進行廉政建設的視野。伴隨著互聯網尤其是移動互聯網的快速發展,在不久的將來,廉潔或腐敗政治生態的大數據應用將會得到迅猛發展。因此,如何以大數據等新興技術的發展為契機,進一步推進大數據在廉政建設中的應用,特別是在廉潔政治生態建設中的應用,是當前我國腐敗治理工作中迫切需要解決的重大課題。

    二、大數據時代廉潔政治生態建設的SWOT分析

    人類歷史上經歷過五次媒介革命,從語言溝通到文字載體,到印刷共享,到電磁波信息共享(電視、電話、廣播等),最後再到如今的計算機互聯網(數字化、多媒體、網絡化)時代,信息的記載和傳遞越來越簡便精準[4],並使得一切存在皆可量化,這是信息社會時代互聯網提供的便利和優勢。那麼在大數據時代,要量化政治生態都有哪些優勢和劣勢、有哪些機會和挑戰?本文在這里用SWOT方法來進行分析。SWOT最初是運用于商業領域來理清企業的內外環境,以便更好地分配資源。利用SWOT分析運用大數據來促進廉潔政府建設的優劣有助于揚長避短,科學、客觀地擺正廉潔政治生態大數據建設的姿態。

    (一)大數據在廉潔政治生態構建中的優勢

    首先,利用大數據進行廉潔生態建設,可以事前建立預警機制。全人類真正的智慧不在于了解過去和現在,而在于精準地預測未來,從而未雨綢繆,更好地指導實踐。挖掘大數據的主要目的有兩個︰一是要發現潛藏在數據表面之下的歷史規律,二是對未來進行預測。前者稱為描述性分析,後者稱為預測性分析。沃爾瑪發現的啤酒和尿布的銷售關聯性就是一種典型的描述性分析;考察所有歷史數據,以特定的算法對下個月啤酒的銷售量進行估測以確定進貨量,則是一種預測性分析。廉政數據挖掘把數據分析的範圍從“已知”擴大到“未知”,從“過去”推向“將來”是廉潔政治生態建設智能化真正的生命力和“靈魂”所在[5]。過去我們都是根據一些主觀的、隨意性較大的經驗來判斷未來的政治生態發展動態,而現在我們完全可以運用客觀、公正的數據來預測未來政治生態的走向,這是運用大數據進行廉潔政治生態建設的核心[6]。

    凡事預則立,不預則廢。美國的地質勘探局能在印尼海嘯幾分鐘後測量出其海嘯的事實,然而事後知曉並不能對既成事實做出多大的挽救,最有效的是要根據地質和水流動態提前預知海嘯發生的概率,在事件發生之前就采取措施。同理,廉潔或腐敗的政治生態也需要被提前預測,有針對性地解決問題,以降低維護廉潔政治生態的成本。

    其次,利用大數據可以在事中加強對權力運行和財稅使用的公開度。隨著信息化的迅速發展,政務公開已是社會發展的趨勢,十八大報告明確提出要公開政府信息,推進權力運行公開化、規範化,完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度。政府主動及時地把政務公開到網上,有利于拉近和人民之間的距離,有利于政府部門更好地審視自身,有利于人民了解真實的政府並加以監督。如果政府自身願意透明,再加上人民的監督,那麼,“正衣冠”的廉潔政治生態目標也就指日可待。

    為了加快政府的政務公開,貴陽市建造了一個“數據鐵籠”模式的網上權力操作模型,即依托龐大的數據產業,將能夠在網絡上操作的權力都納入網絡來運行,使政府辦事的流程都置于一個透明的網絡環境中,任何環節都會被準確地記錄並被所有人監督,建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制。這種把權力關進“數據鐵籠”的新型管理辦法讓公眾有機會了解政府行動,在各項操作執行的過程中及時糾正偏差,使政府行政變得高效又廉潔,值得推廣。

    再次,利用大數據可以在事後提高公民維護廉潔政治生態的參與度。沒有公民參與的廉潔政治生態建設不能稱之為民主。新一屆領導人提出既要打“老虎”又要拍“蒼蠅”的口號,激發了人民群眾以特有方式參與到廉潔政治生態建設中來。一方面,政府抓獲了眾多重量級貪腐官員,另一方面,人民群眾也通過大數據技術在網絡媒介舉報了大量地方上的濫用職權者。如今的互聯網時代,政府的行為逐漸透明化,全民圍觀政府施政,無數雙眼楮在大數據的平台上監督政府行為,如果某些官員要假公濟私、以權謀私,稍有不慎則可能被“沉默的監督者”發布到網上,引起輿論的旋渦。

    大數據為公民了解和監督政府各方的行動,並及時反饋公民體驗和滿意度提供了一個絕佳平台。如微博的使用,我國各級政府都開放了微博,根據《中國電子政府年鑒(2014)》顯示,2014年我國在新浪網和騰訊網上總共有27.7萬個政務微博,使公眾足不出戶就能隨時查詢和監督政府行為[7]。公民在大數據平台上廣泛參與廉潔政治生態建設是人民主權的體現,同時也促進了政治生態的健康發展。

    (二)大數據在廉潔政治生態構建中的劣勢

    首先,政府信息共享的難度。我國政府信息共享起步于20世紀90年代,與國家的信息化建設同步。信息共享的成果主要集中在科學數據領域、行政規制領域和行政給付領域等三個領域,這些領域基本不會涉及真正關乎官員利益的信息,而且關于官員腐敗、濫用職權等方面的信息往往不被公開。在中國,信息的傳遞主要是上下級之間的縱向傳遞,跨部門之間的橫向傳遞有諸多障礙。從數據源來看,大數據的應用還處于自給自足的“小農經濟”時代,現有的應用仍然以機構內部數據為主[8]。腐敗案例方面的數據傳遞更是如此,各部門之間要分享各自所錄入的腐敗案件,一方面各橫向部門都是平等關系,它們對分享信息,尤其是關于腐敗方面的敏感信息的分享意願並不高;另一方面,不同部門其信息的標準化也不一樣,共享的時候可能會出現理解偏差,加大整合的難度,其結果必然導致廉政數據碎片化、廉政數據割據和廉政數據孤島[9]。腐敗數據難以共享,那麼運用大數據來預測和分析政治生態的發展動態也就無從說起。

    其次,政治生態大數據有可能對隱私造成侵害。隨著現代信息技術的發展,斯皮內洛指出“信息已經成為一種商品”,個人產生的數據超出了其控制範圍成為組織之間交易的商品,“這些變化可能對隱私構成了侵害”[10]。有關廉潔或腐敗方面的政治生態信息在未被整合前,並未挖掘出更深入的信息,但是經過不同的部門整合、歸類和分析後,最初的信息被二次利用甚至被多次利用,這些信息的所有權是屬于信息最初的搜集者還是屬于二次利用數據的加工者,所有權並不明確。由于信息的所有權不明確,那麼在分析過程中是否侵犯被分析者的隱私權也難以說明,並且將分析結果冠以到某一類人身上,這是對被預測者群體權利的侵害。如高校的領導最容易在校園基建項目上發生貪腐,但這也只是個別現象,並不能強制說只要在高校有基建項目,就一定有領導發生貪腐行為。

    再次,廉潔政治生態大數據牽涉到國家安全和利益。通過整合一個國家的各方信息,能夠預測到該國未來的政治、經濟、文化的走向。整合關于政治生態的信息,如果被國內外的不法分子不當利用,可能會對國家的政治發展產生難以估量的阻礙,嚴重危害到國家利益。“稜鏡門事件”告訴我們任何時候都要保護好自己國家的信息資源,國家政治生態的數據資源屬于第一類國家秘密級別的機密信息,極有可能被他國所利用來干擾我國的內政,如果泄漏,就不僅僅是個人的隱私問題,而是損害了國家層面的政治利益。

    (三)大數據時代廉潔政治生態構建面臨的機會

    一方面,大數據時代,各種媒介已經積累了大量數據資源。利用大數據有三個階段︰第一步,要搜集並儲存所需的信息,建立一個龐大的數據資料庫;第二步,要有相應的技術來整合、分析資料,使其有規律可循;第三步,將數據可視化,根據人們的需要來充分利用這些數據。在第一步上,我國記載數據資料的媒介眾多,從古代產生文字開始便有對政治發展的記載,近代報紙是最開始在我國流行的一種數據媒介,現在網絡技術發達,網民可以通過政府官方網站、微博、微信、網頁和新聞客戶端等途徑了解相關信息,而他們的瀏覽、評論轉發的痕跡也是一種最原始和直觀的數據,通過這些數據能夠一目了然地看到群眾對某些不良政治倫理失範現象的看法,根據群眾的反映和訴求來判斷政治生態的現狀,對自身行為加以糾正是政府修正政治生態最簡便的方式。

    另一方面,大數據時代政府在大力扶植大數據的發展。隨著美國、英國、德國等發達國家爭相佔據大數據時代的制高點,我國也開始高度重視大數據在各方面的應用。國務院于2015年9月最新制定的《促進大數據發展行動綱要》,提出要將大數據的發展作為國家的基礎戰略,以便更好地推動經濟發展,增強國家競爭力和提升政府治理能力。目前我國不少地方已經開始利用大數據來修正我國的政治生態︰廣東省利用網絡來反腐,鼓勵民眾通過網絡數據平台來舉報官員的不良行為;上海奉賢用大數據的“廉政病歷”來診斷各單位的違法違紀行為等。這些實踐在重塑我國的廉潔政治生態以提高政府治理能力上做出了表率。通過大數據平台整合各層級、各部門的官員失範的案例,判斷當前的政府的廉潔度和發展趨勢,鼓勵公民在網絡大數據平台上對政府行為進行監督,從公眾的反饋中吸取有用信息,從而更好地服務社會,是利用大數據來提升國家治理能力現代化的重要體現。

    (四)大數據時代廉潔政治生態構建面臨的挑戰

    雖然我國目前既有政府的大力扶持,又有一定的物質基礎,但是我國現在還處于利用大數據服務廉潔政治生態建設的萌芽階段,這個挑戰主要表現在缺乏分析處理廉潔政治生態數據資源的技術和人才。一方面,利用大數據的技術還不成熟,大數據仍以初級應用為主[10]。由于大數據在我國才剛剛起步,各部門的電子政務都是“自立門戶”,對政治生態記錄的相關數據標準不一致,這樣就加大了數據整理、歸類和儲存的難度。另一方面,掌握大數據挖掘技術的人才匱乏。技術都是靠人來發揮作用的,對于政治生態建設這樣具有敏感性作業的人才要求比對普通行業人才的要求要高得多,而政府部門的工作人員普遍不具有大數據意識以及大數據挖掘專業技能。由于大數據相關技術、人才和大數據意識的缺乏,要建立一個分享和利用廉潔政治生態大數據的平台還有一定的困難。

    三、大數據背景下建設廉潔政治生態的策略

    從大數據背景下廉潔政治生態建設面臨的優勢、劣勢、機會和挑戰,我們提出以下利用大數據來促進廉潔政治生態建設的策略。

    (一)建立廉潔政府大數據平台

    政府作為一個數據巨輪,在各個部門積累了大量的社會信息。在大數據時代,政府作為數據的領跑者,要鏟除信息孤島,告別信息封閉獨立的“數據小農”心態,實現信息橫向和縱向的協調溝通。根據聯合國網站的統計數據顯示︰2003年只有18個國家擁有政府網站,而到了2014年全球193個國家都已經建立了各自的政府網站,以便于與他國的信息交流與共享,並且從2012年到2014年3年之間,全球118個國家的政府使用的社交媒介增加了一半[11],也就是說各個國家的政務信息公開化程度在這些年得到了迅速的發展。《中國電子政務年鑒(2013)》也指出,我國國務院部門主要業務的信息化覆蓋率已達80%,海關、稅務、金融監管等領域信息化覆蓋率達近90%,公安部、中國人民銀行、審計署等達到100%,省級、市級、區縣級的電子政務覆蓋率也都分別為75%、60%、40%[12],並且還在快速增長。

    以上數據都充分說明政府擁有足夠大的政治生態數據資源,只是由于廉潔政治生態信息具有高度的政治敏感性,這些信息還未得到充分的挖掘。但是要運用大數據來服務于廉潔政治生態建設,就必須規定各部門具有共享信息的義務,而不是為了躲避責任而對腐敗信息諱莫如深。如紀檢監察部門、司法部門、審計機關和金融部門等佔有大量一手政治環境資料的部門,應當聯合整理所儲存的數據資料,給政府和社會各環節都公正建立一份“廉政檔案”,以便根據這份檔案來歸納和分析其廉潔政治生態發展的趨勢。

    (二)積極利用大數據平台加強廉潔政治生態信息的公開度和公民參與度

    權力是政治活動的核心要素,建立廉潔政治生態就是要將官員的權力限定在制度允許的軌道內行使。貴州省的“數據鐵籠”給我們的啟示是︰只要不涉及國家秘密的政府部門其權力操作完全可以在大數據平台上實現透明化。透明化意味著從過去的主觀、隨意性大和環境封閉到科學、規範以及廣泛的監督,各個單位能清楚地明了自己的權力清單和責任清單,官員能夠按照一套清晰的業務流程操作權力,用透明化編織出制約權力的籠子。

    加大政府政務公開的好處在于群眾能夠直接了解政府的相關政策和行動,並且能在政府行政過程中加以監督和反饋。如政府可以通過在官方微博、電視、報紙、網站和公眾微信號等渠道公開政務信息,並建立群眾評論反饋渠道。一方面能建立一個政府政務大數據庫,另一方面又能搜集群眾意見來建立集大眾智慧的關于廉潔政治生態的數據庫。

    (三)建立廉潔政治生態大數據分析部門

    大數據的發展需要頂層設計,也需要有一個強有力的部門來統籌建設。搜集和處理廉潔政治生態數據顯然是一項專業的任務,既需要各部門主動分享信息,也應當建立專門的廉潔政治生態大數據處理機構,用專業的技術、人才來處理數據。在技術方面,要增加廉潔政治生態方面數據的存儲量且保證數據的存儲安全,並能夠按照統一的規範來歸納和整理信息,如哪些是屬于政府方面的廉潔政治生態數據,哪些是屬于社會層面的廉潔政治生態數據,下面又要細分到各職能部門、各省市和區縣。分類要盡量詳盡,以便更好地預測廉潔政治生態建設的未來。

    在人才方面,要加大培訓力度,發達國家如美國、英國都出資在高校建立大數據研究院,培養數據分析研究生,我國也可以學習這些經驗,在國內高校建立大數據重點實驗室,開設大數據專業,還要強化政府部門工作人員的大數據意識。在廉潔政治生態大數據人才選擇上要做到以下幾點︰首先,廉潔政治生態數據的開發者和利用者要具備計算機使用相應的知識技能,能夠廣泛地搜集和整理這方面的數據;其次,要具備政府作業的業務素質,能夠促進不同部門之間的溝通來共享廉潔政治生態方面的信息;再次,能夠準確地讀出整理的廉潔政治生態數據背後所蘊含的信息,這就要求使用者對國家的政治生活有較高層次的了解;最後,也是最重要的,由于關于國家廉潔政治生態信息的重要性,牽涉到政府和人民的利益,操作者應當是政治素質好、責任心強的人,能夠對重要信息做好保密工作,不可泄露重要信息給他人,這就要求操作者必須有很強的責任心,要忠于國家利益。

    (四)用大數據立法來保障隱私和數據安全

    根據SAS公司客戶智能咨詢業務總監艾里克•桑多薩姆的說法︰大數據環境下用戶的隱私保護只能靠立法[13]。一方面,在搜集和利用各方廉潔政治生態信息上,由于大數據分析的結果會拓寬被分析群體的寬度和深度,會牽涉到某一類人的隱私,而且在搜集非官方公布的政治生態相關案例時,其真實性有待考證,如群眾在網站上舉報腐敗案件、某些私人部門搜集的受賄數據等,那些虛假的案例可能會損害個人隱私。另一方面,廉潔政治生態相關信息提供者可能是弱勢群體,如果不用法律來保障其權利,其積極性就可能受到打擊。因此用大數據立法來保障相關人員的權利和隱私是十分必要的。

    不僅如此,廉潔政治生態大數據的安全性也需要用法律來加以保障。2010年4月我國頒布了《中華人民共和國保守國家秘密法》,法律規定泄露後會損害國家政治安全和利益的信息,應確定為國家秘密。廉潔政治生態信息可能會涉及政府的戰略、財政、政績等問題,屬于國家政治發展的機密信息,必須在加強技術保護的基礎上,嚴格遵從法律來保障廉潔政治生態信息的安全性,防止數據被國外黑客盜取或者被內部人員泄露。

    注釋︰

    ヾ在運用生態學研究行政現象時,我們只研究其與社會之其他現象的相互關系,至于其與自然環境的關系,就常被視為邈遠且為難以證實的無用假設了(彭文賢.行政生態學[M].台北︰三民書局股份有限公司,1988︰18)。政治與自然環境的關系也是如此一種假設。原文參考文獻︰? [1]史達.政府網絡與網絡政治︰多維視角的研究[M].大連︰東北財經大學出版社,2011. ?? [2]郭俊次.政治生態學︰“中華民國”在台灣的個案觀察[M].台北︰啟華印刷有限公司,1994. ?? [3]徐繼華,馮啟娜,陳貞汝.智慧政府——大數據治國時代的來臨[M].北京︰中信出版社,2014. ?? [4]我國網民數量已達6.68億人[EB/OL].新華網,http︰//news.xinhuanet.com/fortune/2015∼07/23/c_1116022351.htm,2015∼07∼23. ?? [5]涂子沛.正在到來的數據革命︰大數據[M].桂林︰廣西師範大學出版社,2015. ?? [6][英]維克托•邁爾-舍恩伯格,肯尼斯•庫克耶.大數據時代︰生活、工作與思維的大變革[M].杭州︰浙江人民出版社,2012. ?? [7]中國電子政務年鑒(2014)[EB/OL].http︰//world.people.com.cn/n/2015/0928/c1002∼27640808.html,2015∼09∼28. ?? [8]工業和信息化部電氣研究院.大數據白皮書(2014)[R].2014.13∼15. ?? [9]杜治洲,常金萍.大數據時代中國反腐敗面臨的機遇和挑戰[J].北京航空航天大學學報,2015,(4)︰21∼27. ?? [10]薛孚,陳紅兵.大數據隱私倫理問題探究[J].自然辯證法,2015,(2)︰44∼48. ?? [11]United Nations E-Government Survey 2014[EB/OL].https://www.un.org/development/desa/publications/e-government-survey-html,2014∼06∼25. ?? [12]我重點領域業務信息化覆蓋率近90%[EB/OL].http︰//www.e-gov.org.cn/egov/web/article_detail.php?id=150158,2014∼06∼06. ?

作者︰ 田湘波 唐紅玉 責編︰ 範紅蓮