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大數據與廉政制度創新

2018年03月09日 02:57:19 來源︰ 《中國共產黨》2016年03期

    近幾年來,繼雲計算、物聯網之後,大數據對商業及公共服務等領域帶來巨大沖擊,引發了商業模式和政府治理模式的革命和創新。我國社會科學領域對大數據的普遍關注是從2014年開始的,在國家社科基金年度項目立項資助課題中,與大數據相關的,2012年是0項;2013年7項,全為統計學和圖書館學領域學者所申報;2014年27項,逐漸擴展到公共管理領域,主要從信息公開與共享、電子政務建設、智慧政府、輿情研判與預警等角度來展開研究的。雖然已有個別學者意識到“大數據”對加強反腐倡廉的重要性,[1]但利用大數據來從事廉政監測和預警,把大數據應用到廉政制度建設上還有待開拓。2013年我們課題組籌劃把大數據引入廉政建設以加強防腐反腐的制度創新,申報且被立項為2014年政治學領域唯一以大數據為主題的國家社科基金年度項目,就是對此問題努力探索的一次嘗試。本文試圖以公職人員財產監控為廉政制度創新的突破點,在財產監控制度的基礎上,構建廉政大數據平台,拓展廉政評價和預警機制,動態監測廉政績效,施以全方位、全天候防腐反腐。

    二、廉政制度的要害在于建立公職人員財產監控制度

    貪腐的根本目的在于財富,甚至可以取財富而舍性命。貪腐的目標雖然不盡為財物,也有非財產性利益,但唯有財物的處置更為便利和隱秘。反貪如要徹底,則無論如何必須管住財富的流向、路徑,千方百計地降低甚至消除財富來路和去向的隱秘性。因為我國生產資料公有制的特殊國情,公有資產在社會總資產中佔有巨大份額,巨量的公有資產支配權掌握在公職人員手中,在沒有適當的監控措施下,大貪巨貪頻出絲毫不令人驚奇。

    公職人員財產監控制度是世界公認有效且普遍實行的預防腐敗的關鍵制度,因國情相異各國財產監控制度安排不盡相同。在透明國際清廉指數榜單上成績優異的北歐諸國和新、澳、加、德、新加坡等國,財產監控都比較徹底。瑞典、挪威規定所有公民和團體,都必須向稅務部門公開自己的財產和收入明細,並接受所有人的查詢。[2][3]芬蘭、丹麥的稅務部門對國內全體公司和個人的財產統計並估值,所有人都必須如實申報。[4]德國與北歐國家類似,既沒有設立專門獨立的反腐機構,也沒有建立系統的公職人員財產申報制度,連財產申報制度之類的相關法規都沒有,但稅務機構監控嚴格,財產高度透明。[5]加拿大、新西蘭、澳大利亞、新加坡等國家,除了財產申報之類法律、獨立于行政系統的反腐機構之外,還有嚴格的財產監控措施。比如采用監視和竊听這些特殊調查手段,擁有無證搜查與強行搜查、對財產的查封扣押、復制銀行賬目、無證逮捕以及限制轉移財產等特殊調查權力。[6]

    OECD主要成員國清廉指數排行榜上的成績也不錯,它們與北歐國家不一樣的是對財產隱私權比較重視,沒有北歐國家的全面公開透明,但對于官員財產監控的法規非常嚴密。根據美國1970年的《銀行保密法》、1977年的《反海外腐敗法》、1978的《政府官員行為道德法》,雖然只有高級官員須申報自己及家人的財產,但是美國政府財產監控對象不僅有本國公民的國內資產、海外資產,甚至有美國領土上外國人或者外國公司的財產。英國在公職人員財產監控方面立法最早,但財產申報主體和內容較窄,僅對高級官員財產嚴格監控。法國也要求公職人員須向監察機關報告財產狀況,但因法國的隱私觀念與北歐國家差異較大,財產監控不力。

    清廉成績不佳的其他國家大多要求官員財產申報,並設立了獨立的反腐敗調查機構,但許多國家對其權力進行了限制,發展中國家和東歐國家尤為嚴重。加入聯合國反腐敗公約的150個國家中,約有三分之一的國家僅有象征性或空殼式的調查機構,對官員財產、收入狀況沒法進行嚴密、有效的監控和管理。[7]

    總之,世界上但凡經濟發展好、國際信用度高、社會治理良好、政府廉潔高效的國家,都是財產監控得力的國家,而經濟萎靡、治理不善、危機嚴重、腐敗猖獗的國家,財產監控松弛甚至無監控。

    我國盡管當前並沒有出台官員財產申報公示方面的法律,但並不意味不采取任何監控的措施。如果對管理公有資產官員的財產(無論是否涉貪)不做任何有效監控,不僅廉政制度存在巨大的漏洞,而且國家經濟金融安全也面臨巨大的風險。不管住財產,任何廉政制度都難以產生實效,不但腐敗遏制不住,巨額財產和貪官手中的權力結合,還可以繼續謀取更大更安全的利益,腐敗會更加深重和隱蔽,反腐會遭遇更大的阻力。尤其是金融機構,巨額貪腐資產進入資本市場會擾亂國民經濟資源配置,其數額之大,對國家、社會傷害之重,都是極為驚人的。

    所以廉政建設當務之急就是,通過公職人員自己申報,配合相對獨立的專門機構調查稽核,充分利用現代信息技術,建立嚴密的公職人員財產監控制度。公職人員財產的申報和公示只是此制度的一部分,公示無非是財產信息的披露,在保證了公眾知情權的前提下讓社會公眾參與監督。即使暫時不能公示,也不能放松監控,先把監控做起來,待政治條件成熟可隨時披露。沒有對官員財產的監控,無疑是放縱腐敗,待到個別官員腐敗猖狂、財富聚斂到能被公眾和巡視組發現的地步再去反,這種被動的反腐,它的效果和深度都是有限的。

    三、大數據技術助力公職人員財產監控制度的新突破

    我國在上世紀80年代末就注意到國外公職人員財產監控制度的反腐敗功能,並在廉政制度建設上參照它們作政策借鑒與移植。從1988年國務院監察部會同法制局起草《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》,到2010年中央印發《關于領導干部報告個人有關事項的規定》,歷時30多年,我國官員財產監控還只是一個“內部申報”的制度。[8]在實踐中,自2009年新疆阿勒泰市試點官員財產申報公示制度以來,全國至少40個地區相繼試行,但因為無法核實和監督,各地試行的官員財產公示制,竟然遭遇零異議零投訴,大多最終無疾而終。[9]

    無法獲取和稽核公職人員的財產信息使官員財產申報制度的廉政效能難以彰顯。為什麼不能補上這塊短板呢?官方正式的解釋是技術手段不具備。中紀委領導更明確指出是兩個方面條件不具備︰“一是要建立起社會的誠信體系,二是信息統計體系”。[10]不過現在形勢已發生了變化,信息技術的飛速發展提供了廉政制度創新的契機。

    新世紀以來隨著移動技術、物聯網技術、雲計算和雲存儲技術為代表的新一代信息技術的迅速發展,各種信息普遍數字化。隨著社交網絡的逐漸成熟,移動寬帶等基礎設施的迅速提升,雲計算、物聯網應用的日益豐富,更多的傳感設備、移動終端接入網絡,由此產生的數據及增長速度迅速攀升,“大數據”時代的到來為人類生活方式的變革帶來了巨大影響。大數據技術廣義上指與大數據相關的獲取、存儲、處理、挖掘等技術。利用這些技術,對某領域的事物既可以提供宏觀層面的把握,也可以專注于單個用戶的細節,能夠監視、診斷、評估、預測對象的發展變化,能夠對事物更豐富、更深入和更準確地洞察。

    國外早已在商業運營中廣泛應用大數據,在政治和安全領域,也在日益發揮巨大的作用,數據挖掘不僅是企業競爭力的來源,也成為國家競爭力的一部分。西方國家是信息化革命的發源地,在大數據研究方面領先全球,在公共領域的開發應用上也先人一步。

    2009年美國聯邦政府就推動建立了數據開放門戶網站,全面開放政府的公共數據,美國民間組織還專門提供培訓幫助公民有效使用政府公開的大數據,使公眾可以利用復雜的政府信息。其他國家也紛紛把大數據作為國家的戰略資源加以開發和利用,截至2013年5月28日,全球有248個國家、地區、城市政府或組織擁有數據門戶網站。[11]

    在利用大數據預防和打擊犯罪、維護國家安全方面,美國也起步較早。美國信用經濟發達,國家征信系統和相應法律法規完善,對公民個人經濟活動可監控的技術手段和數據全面豐富準確,聯邦調查局早就利用這些來監控和預防犯罪。美國國家安全局通過衛星、偵察機、電話竊听、突進外國計算機終端、攔截世界各地通過光縴和電線傳播的數以百億字節計的加密信號等各種形式搜集數據。

    腐敗行為的隱秘性使傳統廉政體制的作用受到限制,但在信息時代,隨著移動互聯網、物聯網的發展,官員處置財產的任何行為都要成為司法、稅務、金融、公安、房產、國土等部門的數據,利用大數據挖掘技術可以分析出某一個或某一系統、某一部門官員財產的來源、去向、構成或變化。我國公務員隊伍2013年有717.1萬人,整個事業單位人數3000多萬,產生數據的規模與美國政府相當——2013年美國政府雇員總數有2195萬人[12],但與沃爾瑪、亞馬遜、淘寶等企業的數據量遠不能比。沃爾瑪在全球27個國家共11457家門店,有700多萬種商品[13],但它有任一門店任一時段的銷售數據和銷售細節,能通過數據挖掘和分析,能呈現和追蹤每一顧客消費習慣的變化。與這些企業巨量的客戶比,官員財產的監控技術不會更為復雜。技術革命往往會引發制度革命,廉政制度的新突破完全可以在大數據技術的引領下實現!

    四、利用大數據建立公職人員財產監控制度的現實基礎

    綜觀世界上對公職人員財產有較為完善監控的各國,除了有發達的信息技術和設施保障,還有官員道德法、信息公開、政府數據開放等方面的法律制度基礎,以及民主和人權觀念的深入,所以利用大數據進行廉政制度創新,我們既要考慮它的技術可行性,又要考察它的國家法律和社會認同等方面的合法性基礎;此外,能正常發揮功能的制度必須是由許多相互配套的規則構成的體系,即應是一個“制度簇”或“制度束”,它是由不同層次的一系列相互耦合的(彼此為對方的維持和實施提供支持和條件)“規則”、“機制”、“體制”構成的“大制度”,要使大數據財產監控能夠真正發揮廉政功能,必須有不同層次制度的支撐。

    首先,在技術基礎上,大數據技術在我國商業領域已有成熟的應用,大數據市場在呈爆發式增長,為大數據廉政應用的基礎設施——電子政務外網已連接31個省,地市級和區縣級覆蓋率分別達到93.9%和81%,一些省市的政務外網已經或開始向鄉一級延伸。[14]國家“金稅”、“金財”、“金審”、“金質”、“金安”等電子政務重大工程在不斷取得新的建設成果,廣播電視網、移動通訊網、互聯網、物聯網整個社會信息化基礎設施建設在不斷完善,為獲取全面的財產信息奠定了硬件基礎。

    其次,在合法性基礎上,大數據廉政應用也有國家法律和民意的支持。在法律支撐方面,我國已在2005年就通過了《聯合國反腐敗公約》。據1997年人大通過的《維也納條約法公約》第26條規定︰“凡有效之條約對其各當事國有拘束力,必須由各該國善意履行。”第27條規定︰“一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約。”[15]則反腐敗公約具有國內法同等效力,可直接適用。該公約第14條規定,各締約國均應當對金融機構,包括對辦理資金或者價值轉移的自然人或者法人,建立全面的國內管理和監督制度,對客戶身份和實際受益人身份驗證、記錄和報告。公約第50條還規定,為有效地打擊腐敗,允許其各締約國主管機關使用諸如電子或者其他監視形式和特工行動等其他特殊偵查手段,對正在或者曾經擔任重要公職的個人及其家庭成員和與其關系密切的人或者這些人的代理人所要求開立或者保持的賬戶進行強化審查,以監測並向主管機關報告。各締約國均應當確立有效的公職人員財產申報制度,並對違規者進行制裁。公約第52條甚至規定各締約國均應當要求在外國銀行賬戶中擁有利益、對該賬戶擁有簽名權或者其他權力的有關公職人員向國內有關機關報告這種關系,並保持與這種賬戶有關的記錄。公約第58條規定締約國應當考慮設立金融情報機構,由其負責接收、分析和向主管機關轉遞可疑金融交易的報告。[16]

    我國公務員法第86條規定︰公務員辭職或者被辭退,離職前應當辦理公務交接手續,必要時按照規定接受審計。該法賦予審計部門對公職人員個人進行審計監督的權力。中華人民共和國審計法第33條規定,審計機關有權調查並取得有關證明材料,經批準有權查詢被審計對象在金融機構的賬戶和個人存款;第36條進一步規定審計機關可以向社會公布其審計結果。根據這些法律規定廉政機構可以依法獲得官員的財產信息。

    在民意基礎方面︰2013年人民網每日輿情速遞顯示,“官員財產公示”已經成為社會共識。[17]2013年國家社科基金重大項目《保持黨的純潔性》課題組于2013年對各地615名廳局、處級干部的問卷調查顯示,僅有0.66%的干部不支持官員財產公開。[18]近幾年的各種調查都表明官員和社會公眾對官員財產監控上取得了一致的社會認同。

    再次,在制度配套上,我國各種層面的政策為大數據財產監控提供良好的制度環境。

    在宏觀制度上,十八大把“信息化水平大幅提升”納入全面建成小康社會的目標之一;“十三五”規劃建議提出實施國家大數據戰略,為大數據的廉政應用指明了發展方向。

    在中觀制度上,有《政府信息公開條例》、《2006-2020年國家信息化發展戰略》、《關于進一步加強政務部門信息共享建設管理的指導意見》。2015年9月國務院出台了《促進大數據發展行動綱要》,提出要在2017年底前形成跨部門數據資源共享共用格局,在2018年底前建成國家政府數據統一開放平台。這些都為大數據的廉政應用提供了政策支撐。

    在微觀制度上︰我國檢察機關已建成涉及建設、金融、教育、醫藥衛生系統和政府采購部門的行賄犯罪檔案查詢系統;最高人民法院已與20家全國性銀行建立“總對總”網絡查控體系,各級人民法院可以通過該系統對被執行人在全國20家銀行3000多個網點的財產進行查詢與控制。[19]央行于2004年建立中國反洗錢監測分析中心,監控和分析全國大額、可疑資金交易數據。我國正在啟動修訂稅收征管法,擬建立“自然人稅收管理系統”,個人財產信息全部聯網,稅務機關建立自然人納稅人識別號制度,與西方發達國家一樣,每個納稅人都有惟一的、終身不變的識別號,沒有識別號個人不能在銀行開戶,無法享受政府福利和稅收優惠。稅務部門通過管理納稅人識別號來掌握納稅人的納稅情況、財產信息。[20]從“九五”計劃末開始,我國就已著手建設個人征信體系,目前個人信用信息基礎數據庫在全國的推廣工作已全面展開,雖然分散于央行、公安、法院、海關、工商、稅務、勞動保障、人事等多個部門及商業銀行、公用事業、郵政、電信、移動通訊、保險等非政府機構。只要稍微擴充這些系統的作用對象,關聯這些機構,整合這些信息資源,完備的公職人員財產監控制度就雛形已現。

    總之,我國建立公職人員財產監控制度的時機已成熟,在技術條件、合法性基礎、制度配套等軟硬件方面都已具備相當的基礎。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確了要建立個人收入和財產信息系統,利用大數據建立公職人員財產監控制度已箭在弦上,其勢間不容發!

    五、以財產監控為基礎構建廉政大數據平台

    在建立公職人員財產監控制度的基礎上,可以因利乘便,構建廉政大數據平台,進一步深化全方位反腐的廉政制度,使之既有精確打擊的靶向性,又有固本培元的整體性功效。利用大數據技術對現有的廉政制度進行升級改造,既是“互聯網+”在公共管理領域創新的回應,但同時大數據時代的廉政制度構建又不局限于互聯網︰腐敗活動的隱秘性和科層體系的特征使得僅通過社會監督和國家廉政體系難以達到反腐目標。[21]但是隨著信息技術的發展,國家征信系統的健全,政府信息公開的完善,政府部門和官員個人的公務和私人行為都會留下數據,如車輛運行、手機通話、短信、微信、qq、電郵、旅館開房、論壇聊天、資金往來等等各種各樣的網上和網下的海量數據。只要開發和運用大數據技術,通過數據采集和挖掘就可獲得特定部門或官員的各種類型信息。

    1.廉政大數據平台建設內容

    在公職人員財產監控制度的基礎上,利用大數據技術,打造“廉政大數據平台”,隨時監測特定部門和官員的公務活動情況。在對大數據分析的結果基礎上,通過信息化的偵查技術,對特定部門或官員的定位、摸排、核查、監控,就能及時掌握對象的動態信息,並就廉情作出評估和預測,力爭在貪腐行為的社會損害發生前就得到控制。構建廉政大數據平台,政策成本相對低,見效快,大數據處理方面技術成熟,IT市場已有成熟的商業化的大數據管理軟件可供選擇,國內各地開展的對“民”的輿情監測監控也積累了豐富的經驗,對“官”的廉政監控可參照借鑒。

    廉政大數據平台建設是一項重大的社會系統工程。

    (1)從靜態看,主要包括三個方面︰

    平台建設的技術前提︰以大數據及其周邊技術和衍生技術等信息技術作為技術前提,在監控和預測公共部門和人員的行為上如何充分運用大數據技術。

    平台建設的組織載體︰如何整合現有的信息化辦公室、信訪辦、維穩辦、輿情監控機構、紀檢監察和宣傳部門,圍繞大數據的運用構建制度化的組織體系。

    平台建設的法律依據︰大數據技術通過互聯網和物聯網把公民在公共領域和私人領域的一切活動都置于政府的監控之下,政府的全景監控和公民權之間的沖突須有法律的防範和保障。

    (2)從動態來看,大廉政大數據平台的運行主要包括以下幾個環節︰

    廉政大數據平台研究與構建。此系統建立在對公共權力運行規律,尤其是那些管制和配置公共資源部門的權力運行規律的基礎上,需要搞清特定政府部門及其官員的哪些活動與公權相關,與資源的配置有關,需要去搜集哪些相關數據,確定通過什麼技術手段去獲取等;研究各類數據的采集渠道和采集方法;研究數據與貪腐活動的相關性。

    數據的收集與整合。對政府擁有的政務活動數據、公安部門擁有的公民個人數據、社會傳媒數據及與公民投資和消費活動密切相關的商業企業數據等四大數據源的收集和整合,形成系統可資利用的廉政大數據。目前,國家各部門和社會組織已形成龐大的政府活動和個人活動的數據庫,但還是分散的信息孤島,各自獨佔,需要打破利益藩籬,建立共享機制。與此同時,必須完善國家征信系統,推進已有紙質數據的數字化,盤活政府數據資產,通過大數據和雲計算技術建立全國性的大數據庫。

    構建廉情評價和預警分析系統,建立專門的數據收集整理的組織機構和人員隊伍。利用廉政大數據管理系統對信息的分析與處理,主要是根據數據挖掘的結果,對政府部門和個人行為及其行為結果的研判,分析的結果既用于揭露貪腐,事後的追懲;也用于部門和個人行為的預測,以發現潛在的貪腐,為監察部門提供廉政預警信息;還可以對官員的廉商(廉潔從政的意願和能力)進行測定評估,為人事部門選拔干部提供依據。

    2.大廉政大數據平台建設當前需要解決的問題

    到目前為止,我國政府數據還沒有充分公開,國家征信系統還不健全,而政府部門所擁有的數據佔整個社會數據的絕大部分,而目前數據開放方面還沒有相應的政策、法規出台,在一定程度上制約了我國大數據研究和應用的發展,從而制約了大數據技術應用于廉政方面的研究和實踐。因此當前急迫的任務是︰

    一是要夯實法理依據。通過深入研究,頒行一系列規章制度,規範數據加工及應用各環節中各方的責任權利義務,解決官員隱私權和公民知情權的矛盾,明確不同區域、不同層級的廉政部門在廉政大數據平台建設中的定位。

    二是規範一套標準。在現有的政策和法律的框架下,逐步制定和完善面向不同主題、覆蓋各個領域、貫穿權力運行各個環節、不斷動態更新的廉政大數據建設標準,為實現各級各類廉政數據系統的網絡互連、信息互通、資源共享奠定基礎。

    三是培養一支隊伍。大數據建設的每個環節都需要依靠專業人員完成,因此,必須培養和造就一支懂政治、懂技術、懂管理的廉政大數據建設專業隊伍。

    廉政大數據平台的建設需要理論工作者與從事行政實踐的工作者、信息技術領域的科技工作者之間密切配合,付出長期艱巨的努力,需要國家與社會大量的資源投入,但與腐敗給執政黨、國家、社會造成的損害相比,花再大的代價也是值得的。為此必須建立良好的運行機制,以協同政府和社會各方力量,促進建設過程中各個環節的有序統合,搞好頂層設計,為打造“清廉政府”的偉大目標,不斷推進治理能力現代化奠定一個良好的制度基礎。原文參考文獻︰? [1]楊月輝.大數據時代的網絡反腐新特點[N].學習時報,2012-11-05. ?? [2]陸振華.瑞典顧問︰官員財產狀況不屬保密範圍[N].21世紀經濟報道,2013-03-25. ?? [3]葉慧玨.挪威全民財產公開 腐敗官員無所遁形[N].21世紀經濟報道,2013-03-25. ?? [4]許春華.丹麥為什麼不腐敗[J].南風窗,2012(22). ?? [5]任建明.反腐敗制度與創新[M].北京︰中國方正出版社,2012.291. ?? [6]斯陽.反腐倡廉新思考[M].北京︰法律出版社.2014.262. ?? [7]休•威廉遜.聯合國︰50個國家空談反腐[EB/OL].http://www.ftchinese.com/story/001008493.2006-12-18. ?? [8]劉志勇.中國官員財產申報制度研究[M].北京︰中國社會科學出版社,2013.2. ?? [9]財產申報公示制度難產26年[N].都市快報,2014-08-19. ?? [10]中紀委︰社會誠信體系缺失致官員財產申報實行難[EB/OL].http://www.chinanews.com/fz/2011/06-22/3129206.shtml.2011-06-22. ?? [11]毛家菊.數據以開放的姿態共享[J].上海信息化,2013(9). ?? [12]U.S.Government Employment during Presidential Terms[EB/OL].http://www.truthfulpolitics.com.2015-07-11. ?? [13]李雪娜.沃爾瑪急轉身[EB/OL].http://companies.caixin.com/2015-06-19/100820939.html.2015-06-19. ?? [14]常紅.中國電子政務網絡已覆蓋90%的市和80%的縣[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/0605/c9901421748975.html.2013-06-05. ?? [15]維也納條約法公約[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003752.htm.2015-7-11. ?? [16]聯合國反腐敗公約[EB/OL]http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-10/27/content_5343107.htm.2015-7-11. ?? [17]童斌.民調顯示公眾最希望政府公開官員財產情況[N].中國青年報,2008-05-12. ?? [18]斯陽.反腐倡廉新思考[M].北京︰法律出版社,2014.288. ?? [19]人民法院工作年度報告(2014)(白皮書)[EB/OL].http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13842.html.2015-07-11. ?? [20]郭美宏.個人財產信息聯網,腐敗立馬現形?[N].檢察日報,2014-10-27. ?

作者︰ 劉筱勤 責編︰ 範紅蓮