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當前基層黨建創新值得關注的問題

2018年03月09日 02:59:01 來源︰ 《中國共產黨》2017年03期

    創新是發展的動力,基層黨建同樣需要借助于創新驅動發展。近些年來,各級黨組織特別是組織部、紀委等部門紛紛將工作重點轉向基層,實施了多種多樣的基層黨建創新活動和創新項目,形成了基層黨建創新的可喜局面。然而,應當理性地認識到,當前基層黨建創新中還存在著一些值得關注的問題。基于筆者在浙江的調查,本文就此做些初步分析。

    一、不守邊界問題

    邊界清晰是一個系統有序運行的重要條件。正因為這樣,近些年來,各地極其重視明確政府部門的權責界限,積極推行權力清單、責任清單之類的重大改革,以規範政府行為,防止和避免政府部門的越位、錯位、缺位現象,將政府管理導向有序化。然而,受多種因素影響,黨委系統的相應改革相對滯後,至今尚未對各級各類組織部門的權力與責任做出系統梳理和明確規定,以至在當前的基層黨建創新中,出現了一些不守邊界的問題。突出表現在︰

    一是創新內容的範圍跨界。由于基層黨建創新的內涵與外延不清楚,導致了種種跨界現象。有關部門時常會將一些似乎與黨建有關但實質不屬于黨建的內容納入黨建創新之中。比如,杭州市蕭山區某鄉鎮黨委推行的村務專職工作者制度創新。[1]基層群眾自治是一項具有中國特色的社會主義政治制度。推行基層群眾自治制度的一個重大價值,就在于下放基層民主管理權,調動基層群眾的政治積極性,賦予基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的權力。根據村民自治制度的規定,村民擁有村務管理的自治權。村民通過民主選舉產生村民委員會,依照村規民約管理日常村務工作,重大村務事項則須經村民大會或村民代表會議討論決定。而村務專職工作者制度“創造性”地實行村干部“選聘分離”,即由村民群眾民主選舉產生村民委員會,但當選的村民委員會成員須經鄉鎮黨委聘任為村務專職工作者後才能實際承擔村務管理工作。鄉鎮黨委有權聘用非當選的人員擔任村務專職工作者,也可以不聘任當選的人員擔任村務專職工作,事實上掌控了村務專職工作者的聘任權。同時,鄉鎮對村務專職工作者實行常態化管理,定期檢查、考核、處理。這一基層黨建創新旨在加強農村干部管理,通過嚴管調動村干部的工作積極性。然而,村干部特別是村民委員會成員民主選舉是一項法律賦予村民群眾的自治權利,應當是屬于村民自治範圍的事務。從一定意義上說,村務專職工作者制度創新剝奪了村民群眾的干部選擇權,客觀存在著跨界問題。

    二是創新主體的權力越位。因制度建設滯後,缺乏對基層黨建創新主體及其權力的明確規定,導致了創新的“隨意化”。各級黨組織均可以根據自己的認識和工作需要,“下基層”實施“自以為是”的黨建創新項目,因此有可能引發創新主體的權力越位,實施一些疑似逾越法律邊界或明顯違背基層群眾自治制度的創新,主要表現為︰一是缺乏法律依據擅自實施基層社會治理創新行動。黨組織不同于政府部門,未必需要嚴格遵循“法無授權不可為”的行政原則。但國家憲法和黨章均明確規定,黨的組織和個人都沒有逾越法律之上的權力,必須受法律規制,在法律範圍內開展執政活動。習近平在中央全面深化改革領導小組第二次會議上明確指出︰“凡屬重大改革都要于法有據”。因此,基層黨建創新也應當于法有據,不可逾越法律邊界。然而,當前基層黨建中,客觀存在著各種形式的響應上級領導號召或回應基層社會需求,但缺乏法律依據的“違法”創新活動。二是未經群眾同意擅自實施基層群眾自治範圍的治理創新項目。《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法律制度明確規定︰任何組織和個人不得干預村民自治範圍內的事務。然而,在基層治理實踐中,時常出現一些基層黨建創新項目存在不同形式的過度介入和越權干預情況。比如,浙江省武義縣紀委強勢主導和推動村務監督委員會制度創新。[2]村務監督顯然屬于村民自治範疇,民主監督是村民自治的重要環節。調查發現,主要是出于諸如村黨組織負責人違紀違法,導致村莊治理失序和村民群眾強烈不滿,並引發了群體性抗爭事件等一些特殊原因,地方紀委等部門直接介入干預。在妥善處理基層黨組織負責人違紀違法問題的過程中順勢而為,主導和推動了後陳村的村務監督委員會制度創新,在取得一定經驗後又逐步向外推廣。應當肯定,村務監督委員會制度創新取得了較大成效,也得到了各界的高度贊譽。但理性地看,這項創新由縣紀委主導和推動,將本來屬于村民自治的事務納入了基層黨建創新的範圍,客觀上存在著越權的問題。

    三是創新對象的權利受侵。基層黨建創新對象(創新承受者)的法定權利應當在創新中得到尊重和保護。然而,一些基層黨建創新項目的設計者和推動者不顧及創新承受者的權利,不考慮基層社會實際和基層群眾需求,在推進創新過程中有意無意地侵害了創新對象的權利,引發了基層組織和黨員群眾的不滿。比如,紹興市上虞區戴家村的干部考慮到村民務工經商忙,村干部免費為村民代理一些民生事務,受到村民群眾的高度認同。當地市委總結和推廣其經驗,在全市推行“四不出村工作法”。即群眾辦事不出村、矛盾調解不出村、信息咨詢不出村、致富求助不出村。[3]要求全市村干部在四個方面為村民群眾提供服務,並列出了具體的服務清單。[4](P220-231)當地市委推廣這項創新經驗,意在加強村干部的為民服務。但在村民自治制度下,村干部一般為不脫產的非專職干部,僅享受一定的誤工補貼。他們有自己的工作,需要掙錢養家糊口,且相當一部分村干部也不具備提供某些服務的能力。戴家村的創新一旦被市委總結提升為“四不出村工作法”,並向全市推廣後,致使村干部的為民服務工作發生了性質的改變,成為上級黨組織規定和要求村干部完成的“政務”。由于對村干部的為民服務工作提出了過于苛刻的要求,一定程度上侵害了作為創新對象的村干部的權利,引發了一些干部的不滿,成為一種“怨恨式創新”。

    從一定意義上說,不守邊界問題反映出當前基層黨建創新的法治化不足。特別是諸如村務專職工作者制度這樣的一些創新,有可能侵害法律賦予基層群眾的自治權,造成基層社會的“自治危機”。在國家治理現代化建設的背景下,黨組織及其領導的行為表率具有特殊的意義,急切需要基層黨建創新的規範化。對此,一是要加強基層黨建創新的法制建設。基層黨建創新也要樹立法治思維,改變依人不依法、依言不依法等做法。建議黨中央出台一個專門的黨建創新規章,省級組織可以根據具體實際和分類指導原則,制定基層黨建創新的具體實施辦法。明確規定基層黨建創新的內涵與外延、創新主體的權力與責任、創新對象的權利與義務、創新運行的方式與程序等,克服基層黨建創新的“隨意性”。建構一套有效的制度機制,推動基層黨建創新的有序化、法治化。二是要推行黨組織部門的權力清單、責任清單制度。在政府部門推行權力清單、責任清單制度的基礎上,進一步結合黨的執政需要和黨的建設實際,在黨的機關和部門實行權力清單、責任清單制度,明確各級各類黨組織的權力與責任,厘清權力與責任的邊界,防止越權和不作為。三是要實施基層黨建創新的責任追究制度。要建立創新項目備案制和責任追究制度,凡在基層黨建領域實施的重要創新項目均需要備案,在此基礎上實行創新責任追究,防止有關部門和領導亂作為、“瞎折騰”,對于造成嚴重後果的所謂“創新”,應當追究相關部門和個人的責任。

    二、不求整合問題

    基層黨建創新是一個系統工程,需要樹立整合性治理理念,協調、有序地推動。然而,當前的基層黨建創新存在著明顯的不求整合問題。在同一時間里,眾多創新項目分別由不同部門推行,彼此之間缺乏有機聯系,導致了兩種典型情況︰

    一是創新“疊加”。部分創新項目的內容和形式相互交叉重疊,造成了基層黨建的不必要“折騰”,甚至形成了創新的“過剩性”危機。基層社會中出現的“牌子多”“事務多”“考核多”等現象是創新“疊加”的典型表現。據我們在浙江江山的調查,最多一個村(社區)有60多塊機構牌、近300項工作事務、162本台賬。[5]當然,這主要是因為基層治理創新的“疊加”所致,但並非與基層黨建創新“疊加”無關。

    二是創新“碎片化”。組織部門根據自己的認識和具體實際,主要選擇一些容易創造政績的領域或環節開展基層黨建創新活動,在某個或某些領域、環節實現突破,並片面加大政策傾斜與資源投入,甚至于人為包裝和擴大創新成效。相反,輕視和忽略一些非創新的領域和環節,不顧及黨建內部各個領域、環節之間的彼此協調,導致了基層黨建的創新“碎片化”和發展“非均衡化”,最終會影響基層黨組織的整體功能。尤其是在黨建某些領域和環節創新過剩,另一些領域和環節則依然創新短缺,形成了獨特的創新“相對過剩”局面。

    針對基層黨建創新不求整合問題,各地做了一些整合嘗試。比如︰浙江省舟山市委重在主體整合,推行了“網格化管理、組團式服務”;浙江省天台縣委重在程序整合,在縣委組織部的主導下推行了“民主決策管理五步法”;浙江省建德市委重在事務整合,由市委組織部主導創新了“六事一日工作法”;浙江省景寧縣委組織部則重在載體整合,拓展和整合了“黨群服務中心”的功能。這些嘗試無疑有助于緩解基層黨建創新不求整合問題,但因突出某個方面,還只是一種“碎片化”整合。要從根本上解決這一問題,需要通過系統性整合,建構適應當代基層社會實際的基層黨建及其創新格局。因此,一要加強基層黨建創新的統籌規劃。應當肯定,基層黨建及其創新需要尊重自主權,需要充分調動基層組織和黨員的創新積極性。但是,不能否認統籌規劃的必要性。在當前,面對各種黨建創新混雜的亂象以及基層社會的多元變遷,特別需要根據統籌性要求推進基層黨建創新工作。徹底改變各自為政、多頭管理、政出多門的“碎片化”創新,做好頂層設計和統一部署,實現基層黨建的有序創新。[4](P140-165)二要探索基層黨建創新的多樣形式。在強調基層黨建創新原則統一性的同時,應當保留一定的彈性空間和自由自主度,允許和鼓勵基層黨組織結合本地實際創新多樣性的基層黨建創新有效形式。強調基層黨建實現的分類指導,基層社會的異質性、多樣性決定了基層黨組織及其管理服務的差異性,這就要求在基層黨建創新中應改變過去那種“一刀切”的簡單做法,形成多樣性的基層黨建創新模式。由此建構起原則統一性與形式多樣性相結合的基層黨建創新格局,為此需要把握好基層黨建創新“統”與“分”的度。三要協調上級組織與基層組織的關系。改變上級組織和領導覺得基層組織和干部黨員不用心、不賣力、不干事,基層組織和干部群眾覺得上級組織和領導不接地氣、不體諒基層干部和黨員的苦衷、不了解基層社會實際的現象。特別是上級組織要改變不放心、不放手的習慣做法,不能越權實施侵害基層組織和黨員權利的創新創建行動,努力避免和消除那些“痛感式”“怨恨式”的基層黨建創新活動。以協同原則處理好各級組織,以及上級組織與基層組織之間的關系。

    三、不可擴散問題

    可擴散性是基層黨建創新生命力的表現。“所謂創新的可擴散性,簡單地說,就是創新的核心內容、主要原則和精神實質在時間上的可持續性、在空間上的可復制性。它在宏觀上表現為兩個方面︰在時間維度上,一項創新應呈現出生命力,其核心內容、主要原則和精神實質能夠持續發揮效用,即人們通常所說的能夠長期堅持;在空間維度上,一項創新應具有示範效應,其核心內容、主要原則和精神實質能夠在其他部門和地方廣泛地復制,即人們通常所說的能夠廣泛推廣。”[6]調查中發現,當前基層黨建創新雖然表面上“繁榮”,但事實上存在著顯見的不可擴散問題。

    一是時間上不可持續。相當一部分基層黨建創新項目開始時光彩奪目,但不久之後便銷聲匿跡,猶如空中的一團煙花,缺乏可持續性,構成為當前基層黨建創新缺乏生命力的一種特殊表現。比如,浙江省嵊州市委推行的“八鄭規程”。[7](P178-180)

    二是空間上不可復制。有些基層黨建創新項目在創新地取得了成功,但不能擴散到其他地方。比如,2004年,浙江省溫嶺市委在總結松門鎮“民主懇談”經驗的基礎上,向全市推行的“民主懇談”制,引起了廣泛關注,並獲得了2004年度中國地方政府創新獎。但是,這項創新事實主要局限于溫嶺及其所在的台州市,未能在其他地方復制。還有一些基層黨建創新項目形式上被推廣了而實質上沒有推廣。相當部分甚至可以說是多數基層黨建創新項目,只是由于得到相關部門下文或領導批示,分別要求在省、市、縣範圍內推廣。在實踐中,往往有其形而無其實。只是建立了相同或類似的組織,根據要求提供了相應的設施,做了符合要求的台賬,但沒有把創新的核心內容、主要原則和精神實質真正地復制過去。比如,在浙江全省推廣的舟山“網格化管理、組團式服務”經驗,就是典型一例。

    一項創新如若不可擴散,就難以充分發揮其社會價值,甚至可能造成社會資源的嚴重浪費。提升基層黨建創新的擴散力,一是要充分認識基層黨建創新擴散的社會價值。改變片面強調原創性創新的價值、輕視創新延擴價值的做法。要轉變基層黨建創新的觀念,逐漸樹立起創新重要,創新擴散具有更重要社會價值的新理念。在充分肯定原創性創新價值的同時,在當前更需要強調創新擴散的功能與價值,特別是要將可擴散性或擴散力納入基層黨建創新的評價指標。二是要合理建構基層黨建創新擴散的制度機制。包括創新擴散的主體激勵機制和創新擴散路徑優化機制。創新擴散的主體包含著創新者和創新承續者、復制者,不同的創新主體應當采取不同的激勵方式。對于創新者不僅要肯定其原創的貢獻,而且應當根據創新經驗的擴散程度給予相應激勵,構建雙重激勵的合理機制。對于創新承續者、復制者,則重在激勵其承續、復制創新的積極性,應當根據其在創新擴散中的貢獻及其帶來的績效給予相應的激勵。對于創新擴散的路徑,長期以來,我們習慣于借用行政力量和組織資源等迅速推廣創新經驗。但是,這種創新擴散路徑易脫離復雜多樣的基層社會實際和群眾意願,有可能造成創新擴散形式化的後果,甚至侵害基層組織和黨員群眾的權利。因此,在基層黨建創新過程中,上級黨組織應當從直接介入基層黨建創新擴散過程,逐漸轉向間接引導和激勵創新擴散行為,充分發揮基層組織在基層黨建創新擴散中的積極性,建構上級組織引導激勵與基層組織自主選擇有機結合的基層黨建創新擴散新機制。

    四、不明績效問題

    合理的績效評價是促進基層黨建創新的有力手段。然而在當前的基層黨建創新中,創新者關注的主要是創新的政績,不太注重創新績效的科學評價,造成創新績效評價中一些突出問題。

    一是評價主體不合理。合理的績效評價首先有賴于評價主體的科學選擇。創新績效評價按評價主體的不同可分為自我評價、領導評價、專家評價、群眾評價等。每種評價均有其效用和局限,在一定條件和範圍內有其合理價值,一旦條件轉化或超出範圍就可能失去意義。在當前的基層黨建創新實踐中,創新者過于片面強調領導評價。重領導批示、求上級肯定,進而打造了一些缺乏基層組織和群眾認同的“政績工程”。近些年來,專家評價逐漸引起關注,並被不同程度地引入基層黨建創新評價之中。各級組織專門聘請相關專家或第三方機構參與黨建創新評價。一些民間組織和學術機構也開展了一系列創新評價和評獎活動,建構了獨特的專家評價體系。無疑,這些都將對基層黨建創新績效的評價產生積極意義,有助于提升創新評價的科學性。但是,也應當理性地認識到,當前的專家評價也存在著許多不足。比如︰聘請的專家只是一些具有相應職稱的知識分子,並非真正的行家;第三方評估機構也時常是一些打著中立旗號的“偽三方”;評估過程缺乏科學方法和充分的時間保障;評估者與被評估者之間存在種種利益勾連,等等。導致了各種形式的假評、虛評、妄評現象。更為重要的是,基層黨建創新的績效評價中,依然缺失最為重要的主體——群眾。群眾評價雖時而被引用,但尚未形成有效的評價機制,時常有意無意地被忽視。

    二是評價指標不科學。建構科學的基層黨建創新評價指標體系,是實現合理評價、有效評價的關鍵,也是一項復雜的工作。雖然目前的基層黨建創新評價也會應用各種評價指標,但總體而言,現行的基層黨建創新評價內容模糊、標準隨意,缺乏科學的績效評價指標體系。一些關于基層黨建創新的評價指標只是體現了所謂學者的眼光、國際的視野、政府的意願,對于廣大基層群眾而言卻是一堆看不懂、摸不著的玩意兒。

    正是由于基層黨建創新評價中的種種問題,造成了創新績效評價的嚴重局限,導致了創新實際績效不明的問題。實施科學的績效評價,一要合理地選擇基層黨建創新的評價主體。基層黨建創新有其特殊性,因基層黨組織是基層社會的領導者,主要面向基層社會,服務基層群眾,故而理應突出基層群眾的感受與評價。特別是在基層群眾自治制度背景下,應當改變一味強調領導評價、專家評估的做法,采取積極措施吸納廣大基層群眾參與到基層黨建創新績效評估過程之中,建構以群眾評估為主導、領導評估和專家評估為補充的多元評價機制。二要系統地評價基層黨建創新的績效。宏觀地說,創新績效至少應當進行“三效”評價︰創新的效果,即是否達到創新的預期目標;創新的效率,即創新的效益與成本之間的關系;創新的效應,即對黨建發展、社會秩序與社會進步等的影響。需要將“三效”有機統一,建構科學的基層黨建創新績效評價指標體系。原文參考文獻︰? [1]鄭麗華,毛長久.混日子的村干部不好過了[N].杭州日報,2015-12-02. ?? [2]盧福營、江玲雅.村務監督委員會制度創新的動力與績效[J].浙江社會科學,2010,(2) ?? [3]俞風,等.“四不出村”意味著什麼——上虞戴家村轉變紀實[N].紹興日報,2001-12-21. ?? [4]盧福營,應小麗.村民自治發展中的地方創新[M].北京︰中國社會科學出版社,2012. ?? [5]盧福營,戴冰潔.減負導向的基層社會治理整治——以浙江省江山市“村(社區)工作準入制”為例[J].學習與探索,2015,(5). ?? [6]盧福營.論農村基層社會治理創新的擴散[J].學習與探索,2014,(1). ?

作者︰ 盧福營 責編︰ 範紅蓮