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黨的權力規則體系建構的三重維度

2018年03月09日 03:04:01 來源︰ 《中國共產黨》2016年09期

    在全面建成小康社會的決勝階段,加強和改善黨的領導,必須健全黨的權力規則體系。黨的權力規則體系緊扣著黨的領導的權力屬性,在理論維度上觸及黨的權力規則體系的立論基礎、作用對象與表現形式,解答“是什麼”的問題;在價值維度上凸顯堅持人民主體地位的歷史命題、提高黨領導發展能力和水平的當代命題與推進全面從嚴治黨的現實命題,破解“為什麼”的問題;在運行維度上囊括黨的權力運行原則、權力運行邊界與權力運行過程,回應“怎麼做”的問題。這三重維度分別從基本內涵、價值功能與制度供給上規定著黨的權力規則體系的建構。

    一、黨的權力規則體系建構的理論維度

    習近平指出︰“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。”[1]黨的領導就是黨通過各級黨委依法依規用權,全面領導國家經濟社會持續健康發展。從這一理解出發,黨的權力規則體系在立論基礎上必須確認黨的權力屬性,在作用對象上必須涵括各級黨委的權力,在表現形式上必須回歸黨內法規、政治規矩與工作制度的統一。這三者分別從黨的領導的權力性質、權力形態與權力閾限等三個立足點出發,又統一于黨的權力規則體系的理論維度之中。

    第一,黨的領導具有客觀存在的權力性質,黨的權力規則體系在立論基礎上必須確認黨的權力屬性。

    權力因其基礎不同,一般分為兩類︰一是以支配者對服從者的脅迫為基礎而形成的強制性權力;一是以支配者對服從者的感召為基礎而形成的認同性權力。前者的起點在于主客體在利益上的差異,權力作用的後果必然是支配者的利益優先;後者的起點在于主客體在利益上的一致,權力作用的後果是實現共同利益。黨的權力性質屬于後者意義上的認同性權力。

    “共產黨它之所以能夠領導人民群眾,正因為,而且僅僅因為,它是人民群眾的全心全意的服務者,它反映人民群眾的利益和意志,並且努力幫助人民群眾組織起來,為自己的利益和意志而斗爭。”[2](P218)這一論斷就指明了黨的領導的權力基礎在于,黨“反映人民群眾的利益和意志”,人民群眾認同黨是中國最廣大人民根本利益的代表,這一權力的必然結果就是黨領導人民群眾“為自己的利益和意志而斗爭”。盡管人民群眾的根本利益是一致的,但在各自的具體利益上存在差別,因此,黨必須“努力幫助人民群眾組織起來”,才能從根本上維護好、實現好、發展好人民群眾的利益。這樣,黨的權力就不是直接向人民群眾發布命令,而是落腳于“幫助人民群眾組織起來”。這種權力的最大成果就是組織起人民當家作主的社會主義國家,黨的權力也就是在整合人民群眾利益和意志的基礎上,由黨長期執掌國家政權,主導國家立法、行政、司法等機關,將人民的利益和意志轉化為國家的利益和意志。可以說,黨的權力以符合人民群眾利益的形式從人民手中獲得,最終又以符合人民群眾利益的形式還給人民本身。

    第二,黨的領導具有具體存在的權力形態,黨的權力規則體系在作用對象上必須涵括各級黨委和黨組織的權力。

    黨的領導一般表現為各級黨委和黨組織的領導,黨的權力也就落實為各級黨委和黨組織的權力,從而形成黨的領導的權力形態。黨的領導的權力形態是現實政治生活中以各級黨委和黨組織為中軸所形成的各種權力關系的總和,主要包括四種權力關系︰一是在黨委與人大之間的嵌入型權力關系,通過黨員代表、人大黨組和黨委書記兼任人大常委會主任,實現黨委對人大的領導;二是在黨委與政府之間的二分型權力關系,通過決策權與執行權在黨委與政府之間的分置,實現黨委對政府的領導;三是在黨委與司法系統之間的滲入性權力關系,通過黨委的政治領導和政法委的協調指導,實現黨委對司法系統的領導;四是在黨委與政協之間的協商型權力關系,通過政協黨組與民主黨派的政黨協商,實現黨委對政協的領導。

    因此,黨的權力規則體系在作用對象上必須把對黨的權力的規範“具體地而不是抽象地、認真地而不是敷衍地落實到位”,[3]把抽象上對黨的權力的規範轉化為具體對各級黨委、尤其是對各級領導干部的權力的規範,通過對各級黨委和領導干部的權力的規範,優化黨的領導的權力形態︰在黨委與人大之間的嵌入型權力關系中注重黨委的意志體現;在黨委與政府之間的二分型權力關系中實現黨政同責;在黨委與司法系統之間的滲入型權力關系中尊崇法治;在黨委與政協之間的協商型權力關系中激發民主黨派的自主性。

    第三,黨的領導具有特定存在的權力閾限,黨的權力規則體系在表現形式上必須回歸黨內法規、政治規矩與工作制度的統一。

    黨的領導必須堅持“總攬全局,協調各方”的基本原則,在這一原則之下,黨的權力也應有特定的閾限。黨的權力閾限就是各級黨委和領導干部的權力的作用限度與運轉程序。但在曾經的一段時期,黨的權力特別是少數領導干部的權力極度膨脹,黨的領導原則也被異化為“包攬一切,取代各方”。“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”[4](P333)因此,黨的權力規則體系不僅要規範各級黨委和黨的領導干部的權力,更要把這種規範轉變成黨的紀律和規矩,並以黨內法規、政治規矩與工作制度相統一的形式表現出來。

    黨內法規、政治規矩和工作制度是全黨共同建構和執行、“確保全黨統一意志、統一行動、步調一致前進”[5]的鐵律。黨內法規“既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障”,[6]這一形式所表現出來的是權力規則體系中正式規則的部分,實質為規範黨委權力活動與黨員權力行為的外在約束,體現了依法治黨的治黨邏輯;政治規矩是全體黨員干部維護中央權威、鞏固黨的團結、遵循組織原則、服從組織權威、端正行為作風的必然要求,這一形式所表現出來的是權力規則體系中非正式規則的部分,實質為踐行共產黨員理想信念和良好作風的自我約束,體現了以德治黨的治黨邏輯;工作制度是黨在領導國家經濟社會發展中優良傳統與長效機制的經驗總結,這一形式所表現出來的是權力規則體系中程序性規則的部分,實質為規制黨的工作方略、方式與方法的程序約束,是依法治黨與以德治黨的雙重邏輯在實踐中的具體延伸。

    總之,黨的權力規則體系就是由全黨共同制定和執行,並以黨內法規、政治規矩與工作制度相統一的形式表現出來,旨在規範各級黨委和領導干部權力的全部規則的總和。

    二、黨的權力規則體系建構的價值維度

    黨的十八屆五中全會指出︰“黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢,是實現經濟社會持續健康發展的根本政治保證。”[7]加強和改善黨的領導,必須在基本立場上堅持人民主體地位,在具體內容上提高黨領導發展的能力和水平,在戰略布局上推進全面從嚴治黨。這三者分別從黨的權力的歷史生成、當代功能與現實問題等三個立足點出發,又統一于黨的權力規則體系的價值維度之中。

    第一,建構黨的權力規則體系回應了堅持人民主體地位的歷史命題。人民主體性是中國共產黨權力生成的歷史起點,堅持人民主體地位必須健全黨的權力規則體系。

    在馬克思主義唯物史觀中,人民主體性一方面表現在人民是歷史的創造者和社會變革的決定性力量,“歷史活動是群眾的活動,隨著歷史活動的深入,必將是群眾隊伍的擴大”;[8](P295)另一方面表現在人民是一切價值的享有者,未來的人類社會是“以每個人的全面而自由發展為基本原則的社會形式”。[9](P649)而這一哲學的敘事方式向政治語言的轉換,關鍵在于人民作為國家權力主體的兩個表述︰其一,人民是國家權力的所有者。中華人民共和國是在中國共產黨的領導下全國人民共同創建的社會主義國家,國家的一切權力屬于人民。習近平提出,權為民所賦,共產黨必須堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念,最廣泛地動員和組織人民“共同建設,共同享有,共同發展,成為國家、社會和自己命運的主人”。[10]其二,人民是國家權力的受益者。國家的一切權力屬于人民,必然要求國家權力的一切價值歸于人民。

    因此,黨的權力的獲取、運用和定位就蘊含著“為了誰、依靠誰、我是誰”的群眾路線的政治理路。首先,黨的權力獲取“依靠誰”與人民作為國家權力的所有者相一致。黨的權力是通過“始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團結奮斗,夙夜在公,勤勉工作”,[11]受到人民自願認可而獲取的。其次,黨的權力運用“為了誰”與人民作為國家權力的受益者相一致。黨的權力獲取的歷史起點規定著黨必須“始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為檢驗先進性和純潔性的試金石”。[12]再次,“我是誰”的權力定位要求實現歷史與邏輯的統一,健全黨的權力規則體系。鄧小平指出,工人階級的政黨“是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具”。[2]在邏輯的本體論視域下,黨的工具性定位在“依靠誰”與“為了誰”之間的一致中得以凸顯;但在真實的發生論視域下,黨的工具價值的實現未必能嚴格完成從“靠人民”到“為人民”的轉換,加強和改善黨的領導就是提升黨的工具價值。因此,必須健全黨的權力規則體系,使黨的權力處于制度規則的規訓之下,真正堅持人民主體地位。

    第二,建構黨的權力規則體系回應了提高黨領導發展能力和水平的當代命題。領導國家發展是中國共產黨權力功能的當代內容,提高黨領導發展能力和水平必須回歸健全黨的權力規則體系。

    黨要實現好、維護好和發展好最廣大人民群眾根本利益,必須以促進國家經濟社會持續健康發展為使命,提高領導發展能力和水平,將黨的權力功能最大化、最優化。黨的權力功能是衡量黨領導發展能力和水平的重要標準,提高黨領導發展能力和水平要求實現黨的權力功能。改革開放以來,國家發展在方式、體制和理念上歷經了三次重要轉型︰一是十一屆三中全會後以改革開放為內容的國家發展方式轉型;二是黨的十四大後以建立社會主義市場經濟體制為內容的國家發展體制轉型;三是十八屆五中全會後以創新、協調、綠色、開放與共享為內容的國家發展理念轉型。在全面建成小康社會決勝階段,黨致力于系統推進國家發展動力的創新、發展關系的協調、發展模式的綠色、發展空間的開放與發展成果的共享,這一新的發展理念使黨的權力功能的實現面臨更多考驗。

    為順利實現黨的權力功能,提高黨領導發展能力和水平,必須健全黨的權力規則體系。健全黨的權力規則體系將黨的權力置于合理限度內,破除黨政不分、以黨代政的風險,使黨發揮引領全局的功能,提升黨長期執政的能力;健全黨的權力規則體系可以集中黨的權力、協調黨的行為,破除改革開放中利益格局僵化的風險,使黨發揮攻堅克難的功能,提升黨深化改革開放的能力;健全黨的權力規則體系為領導干部的權力設置屏障,防止市場趨利性向黨內的延伸,破除權力市場化的風險,使廣大黨員干部發揮先鋒模範的功能,提升黨引導市場經濟發展的能力;健全黨的權力規則體系通過制度規範淨化黨的權力,破除國外敵對勢力對黨的滲透、腐蝕與演變的風險,使黨發揮戰斗堡壘的功能,提升黨應對外部環境的能力。

    第三,建構黨的權力規則體系回應了全面從嚴治黨的現實命題。全面從嚴治黨是對中國共產黨權力弊病的積極應對,推進全面從嚴治黨的戰略布局必須回歸健全黨的權力規則體系。

    當前,黨的權力存在四大危險︰一是領導干部革命理想動搖,喪失馬克思主義信仰和共產主義信念,執政為民的精神懈怠;二是部分黨員學習意識薄弱,缺少理論素養和實踐經驗,科學用權的能力不足;三是一些黨員干部群眾觀念薄弱,沒能抵御權力的腐蝕和利益的誘惑,用私權、謀私利,脫離群眾問題突出;四是某些領導干部價值觀扭曲,法治觀念淡薄,權力腐敗危險迫近。為“切實解決自身存在的突出問題”,[13](P4)強力回應現實中黨的權力弊病,習近平從黨的總體戰略布局的高度提出“全面從嚴治黨”的理念︰“黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發,提出並形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局。”[14]

    習近平強調,全面從嚴治黨要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。”[3]實際上,這就指出了全面從嚴治黨的兩條路徑︰一是從思想上自律,解決的是黨員本身的黨性修養問題;二是從制度上他律,解決的是黨的權力的制度約束問題。而後者更是全面從嚴治黨的根本︰“從嚴治黨,最根本的就是要使全黨各級組織和全體黨員、干部都按照黨內政治生活準則和黨的各項規定辦事。[3]其中,健全黨的權力規則體系又是制度治黨的根本。黨的權力規則體系直接指向各級黨委和領導干部的權力行為,以黨內法規、政治規矩與工作制度的形式為各級黨委和領導干部科學用權、民主用權、依法用權設定硬性標準。健全黨的權力規則體系就是要通過制度的合理設計將黨的權力全面納入規則約束之中,為制度治黨提供規則藍圖和行動指南,從根本上消解黨的權力的四大危險。

    三、黨的權力規則體系建構的運行維度

    習近平強調,要“加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子里”。[15](P136)制約和監督權力的運行,首先必須制約和監督各級黨委與領導干部的權力,這也是建構黨的權力規則體系的核心。具體而言,建構黨的權力規則體系,必須確立四大原則,厘定四類權力,四種環節。這三者分別從黨的權力運行原則、權力運行邊界和權力運行過程等三個立足點出發,又統一于黨的權力規則體系的運行維度之中。

    第一,確立黨的權力運行原則是黨的權力規則體系建構的前提基礎。黨的權力運行原則主要由四個方面構成︰一是集體領導與民主集中相結合的原則。黨委集體就涉及黨的路線、方針、政策的貫徹,重大任務的規劃、決策、實施和調整,重要干部的推薦、任免、調動和處理,重要的群眾利益問題等事項形成決策;重要決策必須嚴格遵守民主集中制少數服從多數的規定,書記和委員不是上下級關系,書記是黨的委員會中平等一員,扮演集體之內的“主持人”“協調者”的角色;黨委集體形成決策後,交予相關領導分別執行。二是分工與分權相結合的原則。分工是黨委按照分管內容將不同事項劃歸具體的機構與個人負責,分權則是黨委按照事項的分工將權力授予相應的機構與個人。這一原則在縱向上涉及黨代會、全委會與常委會之間的分工與分權,目前必須強化全委會作為黨內決策機構的常設實體地位,使常委會成為向全委會負責的黨內執行機構,同時使紀委作為黨內監督機關直接對全委會負責,加強對常委會的監督;這一原則在橫向上涉及黨委集體內部個人之間的分工與分權,目前必須確定黨委書記的權力是有限的權力,一般委員與黨內職能部門負責人應當按照其職責,掌握相應的資源調動權、人事命令權和執行指揮權等權力。三是會議討論與票決制相結合的原則。重大事項的決策與執行必須根據特定事項召集會議,例如在重大事項的決策問題上必須召集全委會乃至黨代會討論表決,在重大事項的執行問題上必須召集常委會全體會議討論表決;在集體會議的討論表決上,必須采取票決制,通過無記名投票的多數票決方式,以集體名義形成決議。四是權力與責任相結合的原則。黨內各機構權責統一的前提是權力的明確劃分與歸屬明晰,權責統一的關鍵是確保權力主體的明確,決策、執行或監督的失誤必須追究相應主體的責任。

    第二,厘定黨的權力運行邊界是黨的權力規則體系建構的靜態劃分。黨的權力運行邊界涉及權力作用的基本內容,主要由四類權力構成︰一是統合資源的權力。習近平在蘭考縣委常委班子專題民主生活會上指出,執政黨對資源的支配權力很大,應該有一個權力清單。黨應當通過調動自身資源,統一帶動國家和社會的不同資源,形成資源的合力。二是創設決策的權力。一般而言,黨的決策是黨的意志的直接體現,必須被輸入到政權機關之中才能使黨的意志上升為國家意志。但在具體情形中,各級黨委的決策有著特定的效度,既必須符合國家法律法規,又必須呼應黨中央的統一部署,還必須解決重大的、方向性和原則性問題。這意味著創設決策的權力必須因決策的效度而有其界限。三是指揮協調的權力。黨的指揮協調主要是通過領導國家機關,進而領導社會,形成以黨為核心的黨、國家和社會之間的聯動。但是,黨的指揮協調必須著眼于激發國家和社會的自主與活力,使國家機關與社會組織在黨的領導下能夠切實承擔自身職責、實現組織功能,而不是包辦和替代國家機關與社會組織的全部事務。這意味著指揮協調的權力必須因組織的職能而有其界限。四是組織培育的權力。黨的組織培育涉及兩方面︰一方面,通過控制政權機關的人事任命,保證政權機關組成人員服從黨的命令;另一方面,通過支持社會組織的發展,增強民眾的自組織能力。這一權力是黨統合資源、創設決策和指揮協調的保障,其運行必須遵守政權機關與社會組織內部的人才選拔與銓敘規則。

    第三,完善黨的權力運行過程是黨的權力規則體系建構的動態環節。黨的權力運行過程主要由四方面構成︰一是權力授受過程必須從垂直授權到民主授權。這一過程的核心是黨的領導干部的確定。目前多數地方實行上級黨委等額提名、推薦和任命,下級黨組織予以選舉確認的垂直授權方式,這易于引致領導干部只唯上,罔顧普通黨員的政治權利,弱化黨內民主氛圍。因此,完善這一過程的關鍵是加強民主授權,在領導干部的提名上以黨員自薦和聯名推薦為主、以上級黨委推薦為輔,逐步實行差額的直接選舉,上級黨委對選舉過程與結果的合法性予以保障和確認。二是權力設定過程必須從三會倒置到分權制約。這一過程的核心是權力在黨代會、全委會和常委會之間的配置。實際中,常委會因其重要性,多成為集決策、執行和監督為一體的權力機構,替代了原本屬于全委會與黨代會的權力,又難以為二者所制約,而常委會集體的權力又為書記一人佔有。因此,完善這一過程的關鍵是分權制約,在堅持黨代會基礎地位的前提下,以全委會為常設權力實體,常委會和紀委分執執行權與監督權,向全委會負責。三是權力行使過程必須從一元支配到多方協作。這一過程的核心是黨委介入政權機關的制度框架。一般而言,黨委通過控制政權機關的人事安排與事務決策,成為實然意義上的權力核心。但這往往使黨委承擔過多的職能與責任,既陷入繁雜的行政事務之中,又成為各種利益沖突的焦點,難以發揮總攬全局、協調各方的作用。因此,完善這一過程關鍵是促進多方協作,尤其要強化人大作為利益表達平台和權力機關的地位,以人大為介入政權機關的制度入口,以黨組為介入政權機關的組織依托。四是權力監督過程必須從被動服從到主動問責。這一過程的核心是對黨委權力運行的監督。當前,主要有縱向上上級黨委對下級黨委、橫向上黨委對同級政權機關等兩種方向的集權,在這種權力從屬關系下被動服從成為常態,難以開拓權力監督的空間。因此,完善這一過程的關鍵是強化權利意識,通過激活社會公眾、普通黨員和人大代表等主體的權利觀念,主動向領導干部問責。

    總之,加強和改善黨的領導,提高黨領導發展能力和水平,關鍵是必須首先構建黨的權力規則體系,確保黨既能在憲法和法律範圍內行使權力,又要按照自身規律制度建黨,規範權力,這樣才能為實現“十三五”規劃和全面建成小康社會提供堅強保證。原文參考文獻︰? [1]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-06(1). ?? [2]鄧小平文選,第1卷[M].北京︰人民出版社,1994. ?? [3]習近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話[N].人民日報,2014-10-09(1). ?? [4]鄧小平文選,第2卷[M].北京︰人民出版社,1994. ?? [5]習近平.更加科學有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設引向深入[N].人民日報,2013-01-23(1). ?? [6]習近平.建設一支宏大高素質干部隊伍 確保黨始終成為堅強領導核心[N].人民日報,2013-06-30(1). ?? [7]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].人民日報,2015-11-04(1). ?? [8]馬克思恩格斯文集,第1卷[M].北京︰人民出版社,2009. ?? [9]馬克思恩格斯全集,第45卷[M].北京︰人民出版社,1972. ?? [10]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[N].人民日報,2012-12-05(1). ?? [11]中共中央總書記習近平在十八屆中央政治局常委與中外記者見面時講話[J].人民論壇,2014,(3). ?? [12]習近平.認真總結和運用創先爭優活動經驗 切實加強黨的先進性和純潔性建設[N].人民日報,2012-05-22(1). ?? [13]習近平談治國理政[M].北京︰外文出版社,2014. ?? [14]習近平.領導干部要做尊法學法守法用法的模範 帶動全黨全國共同全面推進依法治國[N].人民日報,2015-02-03(1). ?

作者︰ 方雷 李優 責編︰ 範紅蓮