當前位置︰ 新疆哲學社會科學網>> 理論前沿>> 法治時空  

民主議定程序對承包合同規制的效力識別

2018年03月21日 09:01:32 來源︰ 中國法院網

    民主議定程序,一般是指土地管理法第十五條、土地承包法第四十八條規定,即“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,並報鄉(鎮)人民政府批準。”報人民政府批準屬管理性規定已有共識,最具爭議在于前述內容的理解適用。在立法和司法解釋更迭後,司法實踐中違法無效規則的適用始終面臨重重困境,尤其在對效力性強制規定的識別方面,理論界與實務界有分歧。【1】筆者以合同法解釋二第十四條規定【2】為軸點探尋民主議定程序規定的效力識別。

    一、管理性和效力性的二元化分法能否有效規範裁判

    2008年12月24日,最高人民法院廢止《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》後,審判實務對違反民主議定程序的承包合同,既有以違反效力性強制性規定主張合同當然無效的,【3】或主張合同效力待定;【4】既有以締約時間區別認定合同效力,【5】亦有以誠實信用原則為由認定合同效力等觀點。【6】2009年2月合同法解釋二頒布後,審判實務多按管理性和效力性的二元化分法來識別法律強制性規定,民主議定程序規定多被理解為的效力性強制性規定,導致承包合同被認定無效趨多,善意承包人的民事權益受到嚴重損害,“一刀切”的裁判效果欠佳。眾所周知,農村土地承包具有很強的時代性和區域性,近年隨著土地使用經濟升值,民粹意識漸興,農村地區因“翻歷史欠賬”“新官不認舊官賬”成訟一時。承包糾紛與村兩委班子組織建設、管理監督機制不完善等因素息息相關,多是農村矛盾積累到一定時期後產生的紛爭。個別人為鑽營利益,恣意鼓動民眾推翻原承包合同,違反了民事活動應遵循誠實信用的基本原則。為此,近年,最高法院發布多個典型案例指導,各地法院也制訂了相應指導意見,以期修正審判實務的理解偏差,但效果仍不明顯。

    二、二元化分法能否準確界定的法律效力特性

    從最高法院案例指導和省法院會議紀要意見中可見,違反民主議定程序並必然導致合同無效的法律後果。有最高法院民一庭法官著書認為,違反民主議定程序的流轉合同一般應認定為無效,但是,該流轉合同仍然存在效力補正的情形。在審理此類案件過程中,人民法院應該結合具體案情來判斷合同效力。【7】顯然,最高法院內部並未將民主議定程序規定絕對理解為合同二解釋第十四條所規定的效力性強制性規定情形。民主議定程序規定源于村民組織法、土地管理法、土地承包法相關規定,前二個主要是管理性法律,後者兼有行政管理性和民事行為規範性的雙重特性。承包合同應先經民主議定程序和報人民政府批準,如將內部會議表決理解為效力性規定,外部政府批準理解為管理性規定,在法律解釋邏輯上是否存在矛盾,法理依據何所在?而如將民主議定程序理解為法律批準規定情形,承包人依照合同法解釋二第八條規定【8】主張權利,人民法院應如何適用法律裁判。行文至此,拙見以為簡單將強制性規定作管理性和效力性的二元化分法,未能準確界定民主議定程序的法律效力特性。

    三、二元化分法能否適應民事法律發展趨勢

    自1981年12月我國制訂經濟合同法後,法律首次確立了合同違法無效的規則,此後合同效力審查由泛寬到嚴格審查的發展趨勢。2017年10月1日實行的民法總則第一百五十三條第一款規定︰“違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效,但是該強制性規定不導致該民事法律行為無效的除外。”本條法律招致多人批判,反而筆者認為本條沒有采用現行通說的強制性規定二分化的識別方法,說明立法機關以鼓勵交易活動和合同行為有效的價值為導向,在時機未成熟之下不輕意否定當事人意思自治的合同,以順應社會主義市場經濟體制改革的大趨勢。本條在司法適用方面,應注意違反並導致合同無效的強制性規定,主要是指以特定合同主體資格、合同行為本身、特定締約方式、公共利益為規制或保護對象的強制性規定;違反卻不導致合同無效的強制性規定,主要是指特定主體對內管理行為、特定對象的行政管制、經營性秩序管制為規定內容的強制性規定。【9】因此,筆者認為有必要在民法總則新視角下對承包合同效力的認定重新識別,厘清裁判思路。

    四、合同形式的締約義務對承包合同效力的影響

    民主議定程序的立法目的在于保護大多數村民對農村土地權利能夠有效支配和控制,它對保護我國農村集體土地秩序穩定和促進生產生活有著非凡意義。自1998年8月土地管理法修改、1998年11月村民組織法和2002年8月農村承包法制訂後,承包合同應經民主議定程序規定既已明確且深入民心,上述法律在調整農村民事活動規範上屬特別法律而優先于合同法等民事法律。農村集體經濟組織作為法人只是農村集體資產的管理主體,而不是集體資產的所有者,【10】承包人對此“特定締約方式、公共利益為規制或保護對象的強制性規定”應當明知,故而對合同簽訂形式負有合理審查的締約義務。與此同時,村民組織法對村委會職責、議事方式加以規範限制,村委會在簽訂承包合同時負有向村民會議、村民代表會議負責並報告工作的職責。民法總則第十九條規定︰“本節規定的機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人,為特別法人。”因此,具有法人資格的村集體經濟組織應依法對外獨立從事民事活動並承擔民事責任,負有保證承包合同簽約形式符合民主議定程序的締約義務。

    2017年10月,廣東省高級人民法院頒布的《關于審理建設用地使用權合同糾紛案件指引》第十九條明確規定︰“農村集體建設用地流轉、集體留用地轉讓等屬于涉及村民利益的重要事項,根據村民委員會組織法第二十四條的規定,應當經村民會議或者村民代表會議討論決定。對于違反民主議定程序的土地使用權流轉合同,農村集體經濟組織主張合同無效的,應予支持。合同相對人經對村民會議或者村民代表會議決議進行審查,有理由相信合同符合民主議定程序,農村集體經濟組織以違反民主議定程序為由主張合同無效的,不予支持。合同相對人以違反民主議定程序為由主張合同無效的,不予支持。城鎮農村的合作經濟組織、基層群眾自治組織處分重大財產違反民主議定程序的,參照本條規定處理。”申言之,承包人一般僅能從合同簽訂的書面形式和交易習慣上加以合理注意,如合同是經自主招投標、農村三資平台招投標、招商引資、政府審查批準或公證見證抑或村民會議、代表大會表決同意承包但僅對合同部分內容有異議等情形的,承包人有理由相信合同符合民主議定程序,在審核民主議定上沒有明顯重大過錯,法律應當保護善意合同相對人的利益不受侵害,發包人不能將其未履行法定職責所產生的法律後果歸于合同相對人。筆者認為,本條指引對違反民主議定程序的合同效力提出了新裁判思路,相對于2012年民事會議紀要規定更加規範有據,更利于解決實務問題。如筆者審理的石望村委會與曾某、劉某承包合同糾紛一案,訟爭合同內容言明村兩委會議討論決定同意發包,15名村代表簽名雖達不到法定人數,但合同經司法所見證,嗣後村民大會對訟爭合同是否繼續履行的表決結果反復不一。案經幾番審理,終審法院依照上述民法總則新規理解和省法院指引規定,判決合同有效並對合同內容部分變更調整。各方息訴罷訪,穩定了農村生產秩序。

    五、不同合同效力情形的權利救濟

    農村承包合同糾紛情況復雜,利益關系交錯且易觸發群體性事件,擾亂農村生產生活秩序。為查明事實,承辦法官要主動深入現場勘查,听取黨政群的不同聲音。人民法院在判決時應注意平衡民事權益的平衡,避免當事人的訴累。針對發包人訴請確認合同無效時可能出現的不同情形,筆者提出如下建議︰一是如判令承包合同有效並繼續履行時,要根據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第三十五條規定︰“訴訟過程中,當事人主張的法律關系的性質或者民事行為的效力與人民法院根據案件事實作出的認定不一致的,不受本規定第三十四條規定的限制,人民法院應當告知當事人可以變更訴訟請求。當事人變更訴訟請求的,人民法院應當重新指定舉證期限。”如合同存在締約程序瑕疵、承包金偏低且履行期限長等有損村民利益情形,則根據合同法第五十四條第一款規定︰“下列合同,當事人一方有權請求人民法院或仲裁機構變更或者撤銷︰……(二)因訂立合同時顯失公平的。”此時判令按原合同繼續履行將致利益顯失公平,即應向承包人釋明是否變更合同內容和委托司法鑒定對承包金和履行期限予以認定。二是合同有效但又出現承包土地已被第三人實際經營或村民強烈阻撓經營等情形,如構成合同法第一百一十條“當事人一方不履行非金錢債務或者履行非金錢債務不符合約定的,對方可以要求履行,但有下列情形之一的除外︰(一)法律上或者事實上不能履行;(二)債務的標的不適于強制履行或者履行費用過高;(三)債權人在合理期限內未要求履行”的規定情形,可考慮判令合同法定解除,由發包人承擔違約責任,並事先向承包人釋明是否委托司法鑒定對投資財產損失和預期利益主張,以填補經濟損失。三是判令承包合同無效時,切忌草率判決承包人各自承擔損害後果,要注意厘清承發包人各自的過錯責任參與度並參照情形二裁判。審判實務中,有的當事人基于訴訟目的考量在釋明後仍堅持己方訴訟請求或表示另案主張權利,此時人民法院可徑行依法裁判。四是如認定承包合同存在效力待定情形時,要注意對效力確認期限的理解。追認確認期限一般認為應在一審法庭辯論終結前,逾期則導致合同無效的法律後果。筆者認為從鼓勵合同交易的目的出發,人民法院不應在訴訟過程中對當事人對合同效力追認的期限予以限制。

    綜上,民主議定程序應規制承發包雙方,發包人負有保證承包合同履行民主議定程序的締約義務,而承包人負有審查合同是否經民主議定程序的注意義務,在特定情形下違反民主議定程序並不當然導致合同無效的法律後果。

    【1】茆榮華主編︰《〈民法總則〉司法適用與審判實務》,法律出版社2017年8月版,第270頁。

    【2】合同法解釋二第十四條規定︰合同法第五十二條第(五)項規定的“強制性規定”,是指效力性強制性規定。

    【3】2015年最高人民法院(2015)民申字第2760號案件所持觀點。

    【4】2015年《民事審判指導與參考》總第61輯刊登的最高人民法院民一庭的指導性案例所持觀點。

    【5】廣東省高級人民法院2012年發布的《全省民事審判工作會議紀要》中所持觀點,即在2008年12月18日前簽訂的合同,仍按照被廢止的最高人民法院《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》第25條規定,原則上認定無效,但有例外情形,即承包合同簽訂超過一年或雖未超過一年,但承包人已實際做了大量的投入的,應認定為有效,並根據公平原則對合同內容進行適當調整;而在這之後簽訂的合同,嚴格按照《物權法》《土地管理法》《村民組織法》的規定認定為無效合同。

    【6】2014年《民事審判指導與參考》總第59輯刊登的最高人民法院民一庭的案例所持觀點。

    【7】韓延斌、王林清著︰《房地產糾紛裁判思路與規範指引》,人民法院出版社,2014年4月版,第158頁。

    【8】合同法解釋二第八條︰“依照法律、行政法規的規定經批準或者登記才能生效的合同成立後,有義務辦理申請批準或者申請登記等手續的一方當事人未按照法律規定或者合同約定辦理申請批準或者未申請登記的,屬于合同法第四十二條第(三)項規定的‘其他違背誠實信用原則的行為’人民法院可以根據案件的具體情況和相對人的請求,判決相對人自己辦理有關手續;對方當事人對由此產生的費用和給相對人造成的實際損失,應當承擔損害賠償責任。”

    【9】茆榮華主編︰《〈民法總則〉司法適用與審判實務》,法律出版社2017年8月版,第284頁。

    【10】沈德詠主編,《中華人民共和國民法總則〈條文理解與適用〉》,人民法院出版社2017年4月版,第691頁。

    (作者單位︰廣東省汕尾市中級人民法院)

作者︰ 施偉強 黃彬斌 責編︰ 江欽輝