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管理人制度完善的路徑與思考 ——《全國法院破產審判工作會議紀要》的解讀(一)

2018年03月21日 09:02:30 來源︰ 人民法院報

    2018年3月5日,最高人民法院印發了《全國法院破產審判工作會議紀要》(法﹝2018﹞53號,以下簡稱《紀要》)。《紀要》第三部分就實踐中管理人制度存在的問題,提供了解決路徑和方法。為幫助理解和適用該部分規定,充分發揮管理人職能,本文對《紀要》管理人制度的完善部分的內容進行解讀。

    一、管理人制度實踐中的問題意識

    2007年最高人民法院頒布指定管理人、確定管理人報酬兩個司法解釋後,初步形成了管理人制度基本格局。十年左右的實踐中,一批企業破產案件在管理人推動下順利處理,管理人隊伍在破產實踐中得到鍛煉,管理人經驗和水平得以提升。隨著企業破產的依法展開和深入推進,管理人制度運作中出現了很多新問題,現行制度在一些方面表現出與新情況、新問題不適用、不協調的狀況,主要表現在︰

    第一,管理人結構不合理。目前各地管理人名冊中只包括律師事務所、會計師事務所和破產清算事務所及其從業人員,但在企業重整中確定企業運營價值、制定最佳重整方案時,通常需要具有經營能力和管理經驗、專業技術知識的人員。目前管理人制度未提供這類人員進入破產管理的通暢入口。第二,管理人指定方式及對管理人的管理存在不足。法院指定管理人多數都是采取搖號、抽簽等方式隨機指定。這種方式雖可避免恣意指定,但有時指定的管理人不能勝任復雜案件的管理工作,無法履職。第三,管理人職責及與法院職能劃分不清晰。管理人“缺位”與法院“越位”現象並不鮮見,管理人怠于履行職責容易導致其從破產程序中的決策者變為簡單的執行者。第四,管理人執業保障和隊伍規範有序發展機制尚未形成。由于未建立管理人報酬保障機制和管理人行業協會,管理人執業動力、執業意願、執業水平都受到較大影響。

    筆者認為,管理人制度問題是破產制度完善中的瓶頸問題,而上述幾方面又是突破瓶頸的關鍵。這些方面的問題不解決,管理人制度目的就難以圓滿實現。《紀要》第三部分對解決上述問題作出了嘗試和努力。

    二、優化管理人結構,促進搭建優質合理管理人團隊

    管理人的能力和素質不僅影響企業破產的質量和效率,還關系到企業的命運與未來發展。確保在企業破產中有優秀的管理人可供選擇,搭建優質合理的破產管理人團隊,是完善管理人制度時首先應考慮的問題。《紀要》第4條、第5條就此予以明確。

    第一,拓寬管理人的來源。雖然目前法律、司法解釋將管理人限于律師、會計師等中介機構及其從業人員,但在具體的破產企業管理中,法院仍有必要根據單個企業的實際情況,指導上述中介機構吸收熟諳企業特點和運營規律,具有專業技術知識、經營能力的非中介機構類人員參與破產管理,確保企業破產病因診斷準確、企業拯救藥方對癥有效、經濟資源配置整合合理。這既是人民法院在指定管理人時必須考慮的因素,更是管理人在實際搭建工作團隊時必須認真研究和解決的問題。

    第二,許可管理人異地執業。原先,管理人多數是從受理破產案件法院本地制定的管理人名冊中指定,這既導致優秀管理人無法跨地域執業從而無法形成有效競爭,又產生了由于本地管理人能力不強使破產受阻等問題。《紀要》提出探索管理人跨區域執業,既有利于個案中遴選出最佳管理人,更有利于管理人在更廣泛的市場開展競爭,促使管理人素質得到提升。

    第三,準許管理人聯合執業。從地域範圍看,管理人地區發展很不平衡,破產管理的整體水平有待提高。很多地方入冊的中介機構並無破產管理實戰經驗。有的地方則通過處理大量破產案件,管理人積累了較多經驗。從行業特點看,律師、會計師等不同機構和人員各具優勢,具備聯合執業的需求、基礎和經驗。準許管理人聯合執業,通過管理人間相互傳、幫、帶,實際上有利于在更大範圍選擇管理人,優化管理人結構。

    三、改進管理人指定方式,加強對管理人的管理

    目前法院指定管理人是采取“原則隨機指定,例外競爭指定”模式。《紀要》第6條、第7條從兩方面對這一模式進行改進。

    一方面,加強競爭方式指定的分量。《紀要》印發前,(例外)采用競爭方式指定管理人,只存在于金融機構破產和其他極少數在全國有重大影響的破產案件中。實際上,對上市公司破產案件、在本地有重大影響的破產案件,如果只能采取隨機方式指定管理人,容易造成選定的管理人難以勝任企業破產管理、難以量身制定企業最佳破產方案的問題,嚴重影響破產效果。《紀要》第7條指出破產中可以引入競爭機制,確立了上市公司破產等案件一般應采用競爭指定的原則,打開了適用競爭方式的大門。

    另一方面,實行管理人分級管理,降低管理人指定的制度性成本。管理人分級管理,是在綜合考慮管理人專業水準、工作經驗、執業操守、工作績效、勤勉程度等基礎上,將同層次的管理人編入同等級名冊中,分別管理,分開考核。分級後,在同等級管理人中競爭指定時,可以避免因甄別不同層次管理人產生的內部成本;在同等級管理人中隨機指定時,可以消除不能勝任管理工作而產生的外部成本。分級管理是一項新的制度,法院應當在听取破產利害關系人、相關主管部門意見的基礎上建立管理人評價檔案,作為管理人水平的評價依據。應當設立嚴格、規範的考評及淘汰機制,對管理人等級動態管理。

    四、廓清管理人職權範圍,落實管理人職責

    管理人是破產程序的主要推動者和破產事務的具體執行者。管理人依法行使職權、切實承擔管理責任是企業破產有效進行的重要保障。《紀要》第8條、第9條、第11條在管理人職權和責任方面提供了指引。

    第一,管理人要切實承擔其職能。有的管理人對破產企業的日常費用開支計劃均報請法院(法官)批準,法院(法官)如果不作出指令,管理人便不采取行動。對于一些本應由管理人作出商業判斷的事項,管理人也常常提請法院決策。對此,《紀要》明確指出法院不得代替管理人作出本應由管理人自己作出的決定,管理人也不得將職責進行轉讓。目的是確認並樹立管理人法定主體地位,促進改善法院對管理人的監督方式,避免法院從程序的督導推動者變為破產事務的主導決策者。

    第二,明晰重整管理人的特定職責。企業重整中債務人自行管理時,管理人有時缺乏積極、審慎履職的動力,往往對債務人自行管理行為得過且過,僅僅充當橡皮圖章或法院的“傳聲筒”。《紀要》第9條要求法院督促管理人制定監督債務人的具體制度,主要是真正落實管理人監督職責,避免因管理方式不同而導致破產質效迥異。同時,《紀要》還對重整監督期間、重整等破產程序轉化時管理人的職責進行了明確。

    第三,設定管理人履職費用規則。管理人應當自行完成其職責範圍的事項。但是,在管理人確實無法承擔某些破產事務時,應當允許其聘請相關機構或人員來幫助完成。此時,發生的有關費用如果由管理人從其報酬中支付,法院無需干預。但如果有關費用需要另行列入破產費用的,這相當于在管理人報酬之外又增加了破產費用的總額,應當經過債權人會議的同意。這也意味著,法院在確定管理人報酬時要充分考慮管理人自行完成的工作量這一因素,切實避免有關費用在破產費用中被重復提取。

    五、加強執業保障,促進管理人隊伍規範有序發展

    《紀要》第10條、第12條、第13條從管理人報酬的支付、管理人報酬資金保障、管理人協會建立三方面進一步加強管理人執業保障,促進管理人隊伍規範有序發展。

    第一,發揮管理人報酬激勵作用。法院應當根據破產工作進展程度確定管理人報酬支付方式。既要避免一次性支付報酬下管理人缺乏激勵的問題,也要避免管理人長期無法獲得合理回報而不能正常發揮作用。《紀要》第10條設計了分期支付為主、一次性支付為輔的支付方式。

    第二,推動建立管理人報酬等保障制度。很多破產企業沒有財產或者全部財產已經被設定擔保,導致管理人難以從企業財產中獲得報酬。《紀要》明確要求各地法院采取爭取地方財政部門支持、從破產案件管理人報酬中提取一定比例成立保障資金等方式來解決無力支付報酬問題。可以說,這項工作是今後破產審判機制完善的重點之一。

    第三,推動建立管理人協會。從發達國家管理人制度發展經驗看,建立管理人行業協會有利于強化管理人行業自治,提升管理人素質和水平。目前,一些地方已經建立了市級、省級管理人協會,取得了很好的效果。各地法院要勇于探索,這也是管理人規範管理的重點。當然,在管理人協會主管單位方面,雖然《紀要》沒有明確,但各地法院要結合實際來解決,尤其是要促使有關行政機關發揮成立管理人協會方面的積極有利作用。

    (作者單位︰最高人民法院)

作者︰ 杜 軍 責編︰ 江欽輝