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黨建+治理︰黨建引領基層社會治理的浙江探索

2018年04月18日 09:24:41 來源︰ 《中國共產黨》2017年12期

    社會治理問題的研究由來已久,它與地方治理、地方民主等問題的討論一樣始終伴隨于西方政治學和行政學的研究中。簡單地說,社會治理就是“治理社會”,是“特定的治理主體對于社會實施的管理”,在我國,“社會治理是指在執政黨領導下,由政府組織主導,吸納社會組織等多方面治理主體參與,對社會公共事務進行的治理活動”。[1]之所以在我國社會治理中要堅持黨的領導,是因為中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心,基層社會治理作為社會建設的一個方面構成中國特色社會主義事業的重要組成部分,理應必須堅持黨的領導。黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘,是黨的全部工作和戰斗力的基礎,這就決定了中國的基層社會治理必須堅持黨組織尤其是基層黨組織的領導。在全面深化改革的歷史階段,創新社會治理,必須著眼于維護最廣大人民的根本利益,最廣泛地動員和組織人民積極投身社會治理,尤其需要代表最廣大人民群眾根本利益的中國共產黨及其基層黨組織的領導。長期以來黨的基層組織與基層社會之間構築的血肉聯系為基層黨組織領導基層社會治理奠定了堅實的基礎。總之,中國特色的國情決定了中國的基層社會治理需要黨組織領導,以黨建引領基層社會治理是基層社會治理方式的題中之義、獨特優勢和根本保障,這“實際上是我黨長期以來一直堅持著的群眾路線思想和群眾工作方法在新的歷史條件下的體現”[2]。近年來,浙江省各基層黨組織站在鞏固黨的執政基礎、從嚴管黨治黨的高度,深刻認識基層黨的建設的重要意義,以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領基層社會治理的路徑,基層黨建工作全面加強、不斷改進,基層治理有序推進、健康發展。

    一、浙江省黨建引領基層社會治理的實踐樣板

    浙江省各地圍繞“黨建+治理”思路展開的基層社會治理已經形成了內容豐富的實踐樣板,概括而言主要包括以下幾方面︰

    (一)創設黨建示範帶

    “創設黨建示範帶”是指選擇富有特色的基層黨組織作為試點單位,針對發展中存在的問題和矛盾,通過提出具備操作性的目標和切實可行的措施,摸索治理模式,積累治理經驗,為其他地區推進基層治理提供了可資借鑒的樣板,從而達到“以點帶面,從線到面”的效果,實現黨建引領基層社會治理的“百花齊放”。

    發揮示範引領作用是基層社會治理的主要方法。以杭州市富陽區為例,實施“雙百攻堅”專項行動以來,已打造100余各黨建工作示範村和規範村,並配套制定示範村、規範村創建標準,將各項具體工作細化量化,為全區276個村黨組織提供實打實的“操作手冊”。通過特色引領,富陽已打造茶香拔山、孝廉西郵、智慧江濱、睦鄰後周、紅色富通等黨建品牌。[3]無獨有偶,金華市結合各縣市實際情況,堅持因地制宜,分類創建各具特色的黨建示範帶,使黨建與產業集群、鄉村旅游、民生建設等內容結合,在黨小組的帶領下共同致富。目前,金華已規劃12條黨建示範帶,覆蓋36個鄉鎮、1 073個村(社區)。[4]

    黨建示範帶的特點在于︰引領性,通過示範帶的輻射引領作用有助于將黨建理念與基層工作結合,使各地區積極找差距、補短板、共發展,真正做到基層黨建融入基層治理的各領域與全過程;典型性,基層黨組織選取的示範帶必須具備普遍性價值,即存在共性的問題、共同的矛盾、一致的發展目標,唯有從差異中尋找共識才能督促發展;具體性,黨建示範帶要系統梳理經驗,在此基礎上形成詳細的操作措施,讓特殊經驗具備可復制性和推廣價值。

    (二)編織黨建共建網

    “編織黨建共建網”是指通過與其他基層黨組織聯合,或借助擴充基層黨委人數的方式,形成基層黨組織的共建網絡和“朋友圈”,發揮共建單位優勢,以多元化參與壯大單個基層黨組織力量。

    在協同發展的大趨勢下,共建共享是符合時代的主流,也是基層社會治理的必然選擇。黨建共建網絡的形式之一是建設基層黨建聯合體,例如寧波市堅持“點線建精、整片建強”理念,科學合理劃分全區域覆蓋的基層黨建片區,分步建設多種形式的基層黨建聯合體,實現抱團式發展。當前,從一個點,到一條線,再到一大片,一塊塊“紅色拼圖”正在寧波的基層黨組織中逐漸成形,借助村村“朋友圈”攜手奔富路的夢想不再遙遠。[5]此外,壯大黨委人數也是共建形式之一。如杭州市、嘉興市等地試點推行的“大黨委制”,吸收村委會、業委會、黨政機關、企事業單位、社工組織等單位中的黨員以兼職委員的身份進入社區黨委,發揮共建單位優勢,共同參與社區管理。

    (三)打造網格化小組

    “打造網格化小組”是指“依據轄區面積或常住人口數量等指標,將管理區域劃分為單元網格”,以網格為基礎,建立起的“綜合資源配置、信息收集、公共服務與事務處置等功能的一體化管理機制。”[6]

    平湖市“推行黨建網格化模式,將支部建在網格上,讓組織覆蓋與治理網格深度融合。到目前全市86個村共建立網格黨支部451個,實現全覆蓋”。[7]類似的,舟山市推行“一網格、一黨小組、一服務團隊”模式,實行“網格化管理、組團式服務”,為每個網格配備一支服務團隊,由黨小組成員服務所負責的群眾。此外,“平安書記”、“烏鎮管家”也是打造基層黨組織網格化小組的創新形式。如平湖市選派優秀“三官一師”(法官、檢察官、警官、律師)到全市各村擔任“平安書記”,結合他們的職業特點為村民開展幫扶工作。烏鎮按照“十戶一員、十員一組”的辦法,從村居干部、基層黨員、三小組長、村民代表、民兵預備役、志願者等基層骨干中,精心挑選組建“烏鎮管家”隊伍,負責“四清四報”工作(人口清、戶數清、物品清、問題清,報違法、報可疑、報隱患、報動向)。

    基層黨組織網格化小組一般包含四個核心要素︰即“網格劃分、資源配置、責任包干、考核激勵”。[7]首先,網格劃分是前提。其次,資源配置是保障。再次,責任包干是關鍵。最後,考核激勵是動力。

    (四)構建智慧服務圈

    智慧服務是基層社會治理的新理念,是指以互聯網、物聯網等現代科技為手段,為基層群眾在醫療、安保、社區管理、個人生活等方方面面提供更加便捷、舒適的生活環境,為基層社會治理提高效率,形成信息化、智慧化的社會治理模式。

    習近平總書記曾多次強調要“實施國家大數據戰略”,“讓互聯網更好地造福國家和人民”。在“互聯網+”時代,“黨建+”、“+治理”的治理方式變革更加需要深刻認識互聯網在國家治理和社會治理中的重要價值,意識到創新基層社會治理離不開大數據的作用。浙江省作為全國改革創新的排頭兵,在基層社會治理中早已開始打造智慧服務圈。杭州市在全市推行“互聯網+政務服務”體系,試點“最多只跑一次”改革,讓便民服務“少跑路”。提出“企業最多跑一次、辦結最多一個工作日、現場等候最多一小時”目標,細化治理目標。改革背後體現的是簡政放權的意識,更是變管理為服務的自覺態度。杭州市拱墅區推廣“智慧社區”App平台應用,方便居民了解社區近期活動、辦事流程、社區周邊商戶優惠信息,還可以跟社區預約辦事、維修申報。杭州市濱江區借助智慧服務推廣“社區養老”理念,提供“惠老e家”助老服務等內容,為居民提供更加便捷的養老服務。

    通過以上這些方面的努力,浙江省基層社會治理在黨組織的領導下取得了明顯成效,各社會群體、組織參與社會治理的熱情得到有效激發,涌現出一批和諧社區建設示範街道、組織等,社會治理工作得到了群眾的一致好評。與此同時,也形成了浙江省黨建引領基層社會治理的“互聯共享”基本特點︰一是互聯互通。一方面,互聯互通體現在治理思路中。“創建黨建示範帶”是借助榜樣示範的力量聯通個體,“編織黨建共建網”是發揮多元社會主體參與共建,“打造網格化黨小組”是利用網格化治理方式密切聯通。另一方面,互聯互通也體現在具體的連結上。全省正在努力打造的互聯互通的“一小時交通圈”計劃,依托互聯網技術打造的互聯互通的智慧醫療系統等內容,正將全省更加緊密地聯系在一起。二是共享共創。一枝獨秀不是春,百花齊放春滿園。基層社會治理創新的最終目的是讓更多群眾共享成果,共建家園。浙江省各地依托“互聯網+”打造的智慧服務圈,以智慧養老、智慧政務為內容為群眾提供更加便捷的生活,具有明顯的共享共創特點。總之,浙江省黨建引領基層社會治理的核心在于以黨建為紅色引擎,在基層黨組織主導下形成各社會治理主體互聯共通的網格化社會治理格局,達到黨建引領與有序治理齊豐收、社會主體互利共贏的共享格局。

    二、“互聯共享”︰基層社會治理的浙江模式建構

    浙江在創新基層社會治理實踐中,創設黨建示範帶、編織黨建共建網、打造網格化小組、構建智慧服務圈的實踐經驗共同體現了“打造互聯化合作,形成共享化格局”的思路特點,圍繞著“互聯共享”的思路特點,浙江省走出了一條富有浙江特色的基層社會治理實踐之路。以“互聯共享”為特點的浙江基層社會治理模式悄然形成,該模式的具體實踐路徑可以體現為︰

    (一)樹立“協同共享”的理念意識

    十八屆三中全會以來,黨對于社會建設明確提出由“社會治理”替代“社會管理”,這是治理理念的根本轉變。社會管理反映的是由上而下的線性思維,它強調黨的垂直領導作用,而社會治理則反映了全面的網狀互動性思維,意味著各級主體之間都存在積極互動作用,更強調個體與社會組織的主動參與性。創新基層社會治理,基層黨組織必須堅持理念先導,牢固樹立協同共享的思想要求。

    樹立“協同共享”的理念意識,就是強調基層黨組織與其他社會主體協同合作,與各部門共建聯動樹立“命運共同體”的共享意識。基層黨組織樹立“協同共享”的意識,需要其轉變思維方式,黨組織、黨員與基層群眾並非相互對立的兩大群體,加強基層社會治理不僅是為群眾服務,其本身也便利了黨員群體的工作生活。基層黨組織樹立“協同共享”的意識,還需要其轉變工作方式,由領導變為參與,由命令變為合作。

    (二)發揮“大黨建”的格局引領

    “大黨建”指“有關黨的建設的核心內容,即決定黨的性質、宗旨、指導思想、綱領和黨的路線、方針、政策、戰略及策略等方面的根本性舉措”[8],與之相對應的“小黨建”則是我們一般黨建所強調的“理論學習、組織工作、思想政治工作、作風建設、反腐倡廉等具體的黨務工作”[9],即思想建設、組織建設、作風建設等內容。過去,基層黨組織拘泥于狹窄的事務性工作,“在實踐中大多著重于從黨建工作自身的角度談黨建、就黨建抓黨建,沒有從實質上突破黨建工作黨內循環的格局”[9]。內循環的工作模式將導致黨建與社會發展成為“兩張皮”,黨建的思路引領作用無從體現。發揮黨建引領基層社會治理的作用,必然要求轉變思路,“打破內循環”、“開門抓黨建”,以“大黨建”工作格局引領基層各項社會治理內容,把黨建工作同各領域具體發展相結合,動員各部門、各組織參與基層黨建與基層社會治理,達到基層黨組織與各行業互聯互通、共享共建的現實效果。

    “大黨建”的格局引領既能體現出基層黨組織引領主旋律的作用,又能發揮基層社會各主體協同共治的特點。構建“大黨建”工作格局離不開兩個維度的支持。一方面,從縱向維度看離不開黨委的紅色引擎作用,發揮黨組織在基層社會治理中的領導核心地位。基層黨組織要以審時度勢的目光精準把握社會治理中的潛在問題與發展方向,通過黨建引領政府工作為地方社會治理提供智力支持與政策便利。另一方面,從橫向維度來看,離不開基層黨組織與企事業單位、民間組織、團體、個人等社會各組織間的協調互動作用。基層黨組織應該成為各共建單位之間的催化劑與凝合劑,為各社會治理主體提供開放暢通的利益訴求發布平台、公平合理的利益分配機制,為基層社會自治與各主體多元共治格局的形成提供紐帶。以浙江基層社會治理的實踐探索來看,舟山市黨建工作“圍繞中心、服務大局、拓寬領域、強化功能”的職能定位,杭州市“大黨委+X”工作模式,都將為“大黨建”格局落到實處提供範例參考。體現了基層黨委善治、社區組織自治、各共建單位共治的角色定位。

    (三)建構“網格化”的治理模式

    建構“網格化”治理模式,具體體現為建立網格化體系、落實責任清單機制與考核激勵機制。網格劃分機制具有一定的靈活性,如可以建立“黨委領導—黨組織—黨支部—黨小組—黨員”的五級基層網格化治理體系,也可以采用“黨小組+服務團隊”與“黨員+入黨積極分子”相結合的組團方式。“網格化”治理不僅需要將服務團隊、黨小組、黨員落實到戶,其背後更重要的是體現責任落實到戶,體現責任下沉、向“下”負責的理念要求。基層黨組織依托互聯網技術,合理劃分區域模塊,讓群眾實現由“單位人”向“社會人”轉變,為黨小組成員落實責任清單制,讓一切有理可依、有據可循。網格化管理的核心在于將責任落實到戶,因而一定的考核激勵機制是重要補充。以金華浦江為例,除了將責任分解到每位黨員身上外,還推行量化考評、實績公示、星級評定等制度,最大限度激發黨員工作積極性。

    (四)依托“互聯網+”的技術支持

    浙江經濟的騰飛使“浙江模式”印象深刻,浙江經濟發展的特色在于發達的民營經濟,依托以阿里巴巴為代表的互聯網經濟,以及近些年來世界互聯網大會成功落戶烏鎮的實踐經驗,浙江的發展與互聯網和大數據聯系更加密切。浙江基層社會治理利用互聯網技術,發揮“智慧治理”的作用取得了良好的實踐效果,智慧警務、智慧社區、智慧醫療、智慧政務、智慧校園等一批“智慧探索”真正讓群眾體會到生活的便捷與幸福。因而,基層社會治理離不開互聯網技術的應用。互聯網技術對于社會治理產生了許多沖擊,強化了“線上”與“線下”互動的虛擬現實世界,但機遇與挑戰並存。利用“互聯網+”技術可以從兩方面著手︰“線上”向“線下”延伸、“線下”向“線上”互動,從而打通社會治理“雙向道”。以智慧醫療為例,可以依托“智慧養老App”搜集老人們的生活需求,根據需求情況為社區開展“線下”助老服務提供方向引導;借助相關線上智能平台實現線上掛號、線上取藥等便民服務。

    三、浙江省“互聯共享”的基層社會治理模式的借鑒意義

    浙江省歷來作為改革試點的前沿地區,其經濟、政治、文化、社會建設等各領域發展都反映著全國的許多共性問題,因而浙江黨建引領基層社會治理的實踐探索對于其他各省市的基層社會治理工作具有借鑒意義和推廣價值。筆者認為,借鑒浙江省基層社會治理模式的經驗重在發揮共建合力、推動責任落實、彰顯區域特色、借助網絡技術。

    (一)整合資源力量,形成共建合力

    浙江省基層社會治理的成功表明,基層社會治理不是黨委單打獨斗的“獨角戲”,需要最廣大人民群眾的廣泛參與,離不開集體智慧的結晶。各級基層黨組織由于工作特點的限制,其手中的現有資源往往較為零散,因而基層部門常常抱怨連連。浙江省是名副其實的社會組織大省,民間力量極其活躍,而許多關系民生的基礎資源又較為匱乏。結合這一特點,浙江省基層黨組織更加重視資源整合,無論是對于現有資源的盤點梳理,還是對于社會、部門、組織等資源的充分利用,都發揮了其共建合力的價值。這也為其他地區開展社會治理工作提供了參考。

    (二)推動責任落實,堅持避虛就實

    基層社會治理是關系民生的重要工程,直接關系群眾現實生活,如何將政令、措施落到實處決定著基層社會治理的工作實效。浙江省基層黨組織重視發揮各職能部門在落實主體責任中的作用,通過強化任務分解和責任分工,把主體責任落到實處,形成“團隊協同作戰”的良好態勢。以“網格化管理”和“組團式服務”為依托,將與責任清單制與考核評議制相結合,實現上下聯動,推動主體責任落實到基層。責任明確、到期驗收的機制也讓基層社會治理不再虛而不實。

    (三)發揮優勢力量,彰顯區域特色

    浙江民營經濟取得成功的關鍵在于一批以“溫州模式”、“義烏模式”為代表的區域化發展特點突出,浙江省委省政府並沒有采取“一刀切”的武斷思維,而是不斷挖掘區域發展特色並將其做大做強。經濟發展取得的成功經驗對于浙江基層社會治理同樣具有借鑒意義。縱觀浙江省基層社會治理的實踐經驗,富陽市“雙百攻堅”專項行動、平湖市推出“12個樣本”、嘉興市“烏鎮管家”和“平安書記”探索、紹興市“楓橋經驗”等等,都充分體現了浙江省黨委對于區域化治理特色的重視。“互聯共享”的治理模式既體現了浙江省“黨建+治理”實踐的共性經驗,也涵蓋了各區域社會治理的特色探索。從經濟發展到社會治理,浙江模式的成功始終離不開黨委對于特色的保護和支持。成功的經驗雖然具備共性特點,但是成功不可復制。浙江模式在推廣過程中必須結合各地區的特點適時轉型。

    (四)借力大數據技術,促進轉型創新

    互聯網時代的大數據技術是推動基層社會治理轉型創新的重要法寶。浙江率先將互聯網技術與公安、社會管理、行政事務處理等業務融通,一直以來,浙江勇立“互聯網+”時代的潮頭,更在“大數據”引領基層社會治理中走在全國前列。互聯網技術的運用提高了工作效率,打通了與群眾的“最後一公里”。浙江借力網絡技術實現轉型創新的實踐經驗值得廣泛推廣。

    浙江黨建引領基層社會治理的實踐探索取得了上述經驗,當然還存在若干需要改進之處︰一是在整合資源力量,形成共建合力的過程中,鑒于基層黨組織與其他社會組織尤其民間社會組織之間目標和利益有所區別,如何協調基層黨組織與其他社會組織之間的關系,激發各種社會建設主體活力,形成多元、共治社會治理格局的有效方式,是需要重點突破的難題,盡管在這方面浙江黨建引領基層社會治理做了一些有益的、積極的探索,但仍然需要進一步研究;二是在落實責任過程中仍然需要進一步轉變黨員干部作風,提升基層黨組織的黨員干部能力和水平;三是在發揮優勢力量,彰顯區域特色的過程,如何實現各基層黨組織引領基層社會治理的優勢互補,實現基層社會治理的橫向和縱向協同仍然有很多問題需要探索;四是盡管浙江勇立“互聯網+”時代的潮頭,但在借用“互聯網+”和大數據技術方面仍然處于起步和開發階段,還有巨大的拓展空間。總之,我們要不斷關注基層社會治理的新實踐,不斷研究社會治理中出現的新情況、新問題,進一步推進黨建引領基層社會治理。原文參考文獻︰? [1]王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系[J].國家行政學院學報,2014,(3). ?? [2]朱紅文.基層黨建如何引領基層社會治理創新[J].人民論壇,2015,(25). ?? [3]吳靜.“雙百攻堅”︰讓基層可以“跳起來摘隻果” 富陽以黨建為引領促進鄉村經濟發展[N].杭州日報,2016-5-11(A02). ?? [4]阮蓓茜.抓基層強基礎連民心 金華打造12條黨建示範帶[N].浙江日報.2015-6-11(1). ?? [5]李攀、方力.寧波黨建聯合體創新基層治理模式——村村“朋友圈”攜手奔富路[N].浙江日報.2016-10-27(017). ?? [6]劉安.網格化管理︰城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征——基于N市Q區的個案研究[J].江海學刊,2015,(02). ?? [7]楊茜、任迎春.構建黨建引領基層治理新格局 平湖“黨建+”引領基層治理創新[N].嘉興日報.2016-11-29. ?? [8]李慎明.全球化背景下的中國大黨建[M].北京︰人民出版社,2010︰1∼2. ?

作者︰ 代玉啟/劉妍 責編︰ 範紅蓮