當前位置︰ 新疆哲學社會科學網>> 理論前沿>> 黨的建設  

基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價機制的建構

2018年04月18日 09:34:58 來源︰ 《中國共產黨》2017年12期

    黨的十八大以來,中央在管黨治黨工作中,把“全面”“從嚴”擺在突出位置上,強調要將從嚴治黨“貫穿于黨的建設和黨內政治生活各方面”,“貫穿于我國改革開放和現代化建設全過程”[1],並“推動全面從嚴治黨向基層延伸”,“讓群眾更多感受到反腐倡廉的實際成果”[2]。基層既是一切工作的出發點和落腳點,也是黨的執政之基和力量之源。當前,在推進全面從嚴治黨重大戰略部署的過程中,必須高度重視發揮基層黨組織的主導性創造性,使其成為“堅強的戰斗堡壘”。“全面從嚴治黨要求堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”[3]。筆者認為,基層黨組織要落實全面從嚴治黨,關鍵在于制度創新,而其中尤為重要的是要著力建構和形成科學的績效評價機制,這既是完善黨的制度體系的內在要求,也是破解當下部分基層黨組織從嚴“乏力”問題的客觀需要。本文論證了基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的理論架構,考察了基層黨組織推進從嚴治黨中績效評價體系建設的客觀現狀,並在此基礎上探討了當下基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價機制的完善路徑,以期為推進全面從嚴治黨“有序”和“有效”向基層延伸提供科學指引。

    一、基層黨組織落實全面從嚴治黨的績效評價及其價值考量

    (一)基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的科學內涵

    “績效”(Performance),作為一個英語世界中的詞匯,原意為“履行”“完成”“執行”,後逐漸引申出“成績”“成效”“效益”等意。《朗曼英語詞典》中將“績效”界定為“執行行為的進展及其取得成績”,是“給定時間內形成的產出記錄”。而作為管理學範疇的“績效評價”(Performance appraisal),則是隨著現代績效管理理念及體系的不斷完善而逐漸被公眾熟知的,孔茨(Harold koontz)就將績效評價視為“一種糾偏的行為”[4]。而Edwards等人則認為,績效評價即“根據員工工作的優劣作出的考核評價”,並將其“作為獎懲的重要依據”[5]。而在我國的學術話語體系中,“績效”即“成績”和“效率”,“績效評價”同“績效考核”“考核評價”等概念存在內在的關聯性,本質上都是基于特定的體系和標準,對治理過程進行評判和考核的行為和過程。全面從嚴治黨作為黨的十八大以來黨的建設領域的“新氣象”,是對各級黨組織的“思想建設”“組織建設”“作風建設”“制度建設”“反腐倡廉建設”的全面從嚴治理,要確保“五位一體形成合力”[6],同樣需要建構並嵌入相應的指標體系進行績效考評。所謂基層黨組織落實全面從嚴治黨的績效評價,簡言之即通過選取基層黨組織在思想、組織、作風、制度和反腐倡廉建設等層面的績效評價指標,運用規範化和科學化的評價方法,對其開展全面從嚴治黨的過程、結果做出客觀、公正的考核和評判,以不斷提升基層黨組織全面從嚴治黨的能力和水平,為夯實黨的執政根基提供堅實保障。

    (二)基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的價值考量

    1.激發主體責任,強化基層黨組織落實全面從嚴治黨的積極性。基層黨組織地處“神經末端”,同上級黨組織相比,無論在隊伍和制度建設上都處劣勢,且組織生活質量也相對較低,要促其“擔負起全面從嚴治黨的主體責任”[2]顯然難度要更大、困難也更多,必須在中央層層傳達壓力的基礎上促其形成必要的激勵機制。這一目標需要通過在基層黨組織內部嵌入相應的績效評價加以實現。績效評價作為獎懲的依據,其重要功能在于強化認知和形成激勵。在某種程度上,激勵既是績效評價作用得以發揮的重要杠桿,也是保障績效評價過程有效展開的前提根基。對基層黨組織落實全面從嚴治黨的過程做出績效評價,一方面,可以幫助基層黨組織強化對各種違規違法行為的“免疫力”。作為一種自律和他律相結合的治理模式,績效評價可以通過對基層黨組織及其成員行為的“量化”分析,來發現其在具體運作中存在的問題和障礙,進而在已有法規的基礎上對基層黨員干部的行為邊界做出明確,這就為避免其走入發展誤區提供了框架。另一方面,正是基于制度本身的規範性作用,績效評價的嵌入也有效激發了基層黨組織的責任感和使命感。通過績效評價可將基層黨組織的行為同其責任履行和獎懲機制等有機結合,這對于基層黨組織之間形成以落後為恥、以先進為榮的整體氛圍是有推進意義的,有助于激勵廣大基層黨員干部不斷提升大局意識、責任意識,為推進和落實全面從嚴治黨奠定先進的理念根基。

    2.明確目標導向,提升基層黨組織管黨治黨工作的精確性。推進全面從嚴治黨向基層延伸,重在發現問題、解決問題,提升基層黨組織自我淨化、自我完善和自我革新的能力,從而為中國特色社會主義事業的發展夯實根基。基層黨組織的思想和作風是否廉潔,組織和制度是否健全以及其能力是否適應基層發展要求,不僅關系到中央方針政策在基層的貫徹執行,還關系到黨在人民群眾中的權威和公信力。因此,要推進基層黨組織落實全面從嚴治黨,決不應停留在政策和理念傳播上,必須著力將其引入實踐操作層面,讓人民群眾看到實實在在的成效。績效評價就是通過建構基層黨組織落實全面從嚴治黨的評價指標體系,形成一個兼具引導性和可操作性的運作規則,來確保基層黨組織管黨治黨工作的精確有效。在這一過程中,無論是上級黨組織、人民群眾對基層黨組織的“上下評價”,還是基層黨政機構的“內部自評”,都必然蘊含著評價主體的戰略意圖和吁求目標,發揮著評價本身固有的“指揮棒”和“風向標”作用。因此,績效評價的嵌入不但能對基層黨組織起到診斷和激勵作用,而且對于上級黨組織和人民群眾獲得全面而廣泛的信息亦具有積極意義,有助于各方在了解基層黨組織管黨治黨工作目標指數的前提下,督促其做出相應的規劃、安排和管理工作,通過不斷細化自身工作標準,不斷發現問題、解決問題,以最終取得良好的治理效果。

    3.完善問責機制,提升基層黨組織實施黨內問責工作的科學性。強化黨內問責,以問責倒逼主體和監督責任的落實,是確保基層黨組織落實全面從嚴治黨的重要保障。黨的十八大以來,我國基層黨組織的問責力度得到了空前提升,但同中央層面的要求相比,目前部分基層黨政機構在問責中的規範性仍有待強化。對此,有學者將其概括為“媒體—曝光,民意—沸騰,問責就來勁”[7],認為這一應景性的問責模式給問責公信力提升帶來了現實阻滯。推進基層黨內問責的科學發展,迫切需要以具體性的績效評價來深化問責程序的規範化運作。一方面,績效評價有助于提升問責過程的精確性,績效評價的嵌入就是要推進基層黨組織建構以業績為標準的衡量體系,通過形成有關全面從嚴治黨落實狀況的評價指標和考核方法,由此形成具體性的評定模式,這顯然就在已有法規的基礎上,推進了問責範圍的進一步明確化,為解決基層黨內問責“問什麼”的根本性命題提供了現實出路。另一方面,績效評價也有助于強化問責過程的有效性。績效評價不僅在于考核與衡量,還蘊含著對問責對象的績效反饋。評價本身僅是一種手段,其根本目標在于促進基層黨員干部了解自身的不足之處,通過反饋評價信息,有助于基層黨組織及時和全面了解問責對象的相關信息,進而有針對性地調整問責策略,取長補短、有的放矢,以確保問責過程達到“事半功倍”的理想效果。

    二、基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的體系架構

    績效評價的嵌入對基層黨組織落實全面從嚴治黨具有積極意義,但績效評價本身是應用性極為廣泛的操作體系,其可作為工具和框架對不同領域和層面的態度和行為做出分析[8]。筆者認為,無論績效評價嵌入何種機構和領域,其體系運作中都必然內含著一些基本要素,如評價的主體、評價的對象、評價的指標和評價的程序等,這些基本要素分別對應了績效評價過程中“誰來評價”“去評價誰”“‘評價什麼”“如何評價”等基本命題,抓住了這些命題,實質上就把握住基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的體系架構。因此,要建構基層黨組織落實全面從嚴治黨的績效評價機制,首先必須基于系統性的角度對這些基本要素做出厘定︰

    (一)“誰來評價”︰基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的主體厘定

    所謂評價主體,簡言之即有權做出績效評價的實施主體。推進基層黨組織建設既是黨鞏固執政地位的內在要求,也是黨領導下其他機構的共同責任,黨章明確要求各級黨組織要堅持“依法執政”,並接受“民主監督”“群眾的批評和監督”,這實質上表明了對基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價中主體的多元性。對此,可從兩個方面做出界定︰一是主導性績效評價主體,應由上級和基層黨委和紀委構成。無論是上級還是基層黨委,其作為領導核心均有宣傳和執行黨的方針政策,對黨員進行教育、考核等的重要任務,上級和基層紀委作為黨內專門監督機關,按照黨內監督條例的要求,則對基層黨委權力和職責行使情況具有縱向和橫向的監督職責,對全面從嚴治黨的落實狀況做出績效評價,黨委和紀委應發揮自上而下或同級內部的領導和監督作用,其在某種程度上構成了績效評價的核心主體,主導著基層黨組織落實全面從嚴治黨狀況績效評價的整體方向。二是參與性績效評價主體,應涵蓋上級和基層人大、政協、司法機關以及人民群眾等參與要素。這其中人民群眾作為國家權力的根本主體,黨章賦予其對各級黨政機構的批評權和監督權,通過申訴、控告和檢舉等途徑,其可對基層黨組織的績效評價過程做出信息反饋,上級和基層人大和政協作為國家權力機關和政治協商機構,依據憲法和其他相關法規的要求,可將績效評價過程納入法律監督和民主監督範疇,上級和基層司法機關亦可依法對其評價過程的合法性做出監督,這些主體的有效參與,對提升基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的科學性帶來了積極效應。

    (二)“去評價誰”︰基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的對象厘定

    所謂績效評價的對象,即績效評價運作中被評價的具體客體。相對于評價主體的多元性態勢,顯然評價的對象是相對穩定的,即直接指向了基層黨組織落實全面從嚴治黨的具體責任者。對基層黨組織落實全面從嚴治黨的績效評價,以評價對象的明晰化為基本前提,若績效評價的對象模糊不清,抑或未明確評價對象在落實從嚴治黨過程中的具體責任,則其績效評價的效果和針對性就會大打折扣。2016年實施的《中國共產黨問責條例》就基于黨內問責的角度,強調問責過程要“分清”具體“領導班子”“負責人”及其“成員”相關責任的重要性,可以說在明晰全面從嚴治黨具體責任的角度,為各級黨組織績效評價對象的厘定指明了方向。借鑒這一思路,我們認為基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的對象應涵蓋整體性和個體性兩部分︰一是整體性績效評價對象。以基層黨組織的領導班子作為直接評價對象。落實全面從嚴治黨,基層黨組織的領導班子具有全面領導責任,其應積極貫徹落實中央部署和決策,著力制定相關計劃和措施,多元評價主體應基于其有關全面從嚴治黨的績效水平做出考核評價。二是個體性績效評價對象。以基層領導干部和普通黨員為評價對象。基層黨組織落實全面從嚴治黨必須責任到人,其中領導干部是第一責任人,普通黨員是直接參與人,應基于其不同的職責分工做出更為具體化的績效評價,這是基層黨組織落實全面從嚴治黨的重要保障。

    (三)“評價什麼”︰基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的指標厘定

    所謂評價指標,即基于一定標準對績效評價對象完成特定任務或創造價值的具體判斷。績效評價的核心在于指標的梳理和確認。要確保績效評價體系的有效建構,以發揮其對基層黨組織建設的規範和引導效應,就必須結合基層黨組織建設的特殊性,對其評價的指標體系做出科學設計。全面從嚴治黨的落實,在國家治理的宏觀層面上,為協調推進“四個全面”戰略布局提供了堅強核心,在黨的建設的微觀層面上,則構成了黨鞏固執政根基和提升執政能力的根本保障。正所謂“治國必先治黨,治黨務必從嚴”。全面從嚴治黨既是管黨治黨工作在不同主體層面上的全覆蓋,也意味著內容層面的全方位化,是內含“思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設”各領域全面從嚴的系統工程。這決定了要對基層黨組織落實全面從嚴治黨的狀況做出績效評價,就必須基于國家治理的高度,遵循從宏觀到微觀、從整體到局部的建構原則,對其指標體系做出分層建構。對此,筆者認為,基層黨組織落實全面從嚴治黨的績效評價應形成以下三級指標體系(見表1)︰

    其中,一級指標即整體性評價維度,即基于中央推進全面從嚴治黨向基層延伸的方針、路線和政策的執行狀況,對基層黨組織落實全面從嚴治黨狀況做出整體性績效評價,以確保基層黨組織發揮戰斗堡壘作用和先鋒模範作用。二級指標即基礎性指標,側重于評價的策略目標,其依據全面從嚴治黨的內容,在思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設等五大領域分別展開進行評價。基層黨組織在此過程中不應有所偏差,應基于整體性與平衡性原則確定指標權重,以確保自身在五大領域實現協同邁進。三級指標即具體性指標,也即二級指標中所體現的具體績效,對此績效評價主體要進一步基于理論的宣傳、學習、創新和武裝狀況,民主集中制、組織架構、領導干部和黨員隊伍建設狀況,思想、領導、工作和生活作風狀況,制度的權威、普及、執行和創新狀況及兩個責任下源頭治理和案件查處狀況等20項具體指標,確立上述五大領域更為精細化的權重分布,在平衡權重的基礎上,通過各指標的績效計算和比較,對基層黨組織內部的相關責任主體做出的具體考評,以便于基層黨組織及時發現自身短板和劣勢,確保全面從嚴治黨落實過程的精準化。

    (四)“如何評價”︰基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的程序厘定

    所謂評價程序,簡言之即績效評價運作過程的具體步驟和路徑。基層黨組織向上要執行中央和地方黨政機構的命令和決策,向下又直接聯系廣大人民群眾,其作為“中介橋梁”有其獨特的復雜性和重要性,因此,要對基層黨組織落實全面從嚴治黨的狀況做出績效評價,無論是上級還是基層黨組織都必須高度重視對其評價程序的規範性建構。正如前文所言,績效評價的價值在于形成“導向”“監督”“激勵”,其價值功能在于“激發干部活力,提高干部素質,並由此達到鞏固黨執政基礎的目標”[9],也即績效評價本身不是目標,其根本上是為推進基層黨組織落實全面從嚴治黨提供科學指引和路徑,這客觀上也意味著對基層黨組織的績效評價,絕不能僅僅滿足于“一時一事”,而應在“常態化”和“針對性”中實現有機統一。由此我們認為,基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的程序應涵蓋以下三大環節︰一是事前常態性評價。即評價主體要基于基層黨組織具體任務的開展,對其可行性、有效性做出客觀、公正的評估,以確保全面從嚴治黨各項具體任務得到有序規劃。二是事中監督性評價。即對評價對象在全面從嚴治黨過程中的責任落實成效做出研判,以不斷發現問題和解決問題。三是事後總結性評價。即對基層黨組織落實全面從嚴治黨具體任務的階段性或最終效果做出整體性評價,借以對被評價對象做出全面鑒定,並對其整體效果做出考核評定。

    三、基層黨組織推進全面從嚴治黨中績效評價機制建設的實踐探索

    (一)基層黨組織管黨治黨中績效評價機制建設的成就積累

    績效評價的概念雖是“舶來品”,但並不代表就缺乏本土實踐。事實上,中國共產黨歷來重視考核機制建設。績效評價與考核雖存在表述上的差異性,但本質都是對評價對象業績和成效做出的管理與衡量。改革開放以來,中央在黨的制度建設上的高度重視,為基層黨組織管黨治黨中考核評價體系的完善奠定了歷史根基。而黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央的高度重視,則進一步推進了基層黨組織落實全面從嚴治黨中績效評價機制的落地生根,並取得了一定的現實成就︰

    1.中央和基層黨組織兩大層面相關法規的不斷出台,為基層黨組織管黨治黨績效評價體系建設提供了制度保障。從中央層面看,為全面和公正考核黨政領導干部的素質和履責情況,中組部早在1998年就頒布了《黨政領導干部考核工作暫行規定》,對領導干部的考核方式、內容及其結果的評定和運用等做出了基本界定。2009年,中央辦公廳又進一步印發了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》,從更加全面和深刻的角度,闡釋了建立干部考核評價機制的重要性、原則和重點任務,為各級黨組織相關績效評價體系和機制的建設指明了方向。在此基礎上,近年來各地基層黨組織的績效評價機制亦不斷面世。如為把握基層黨建工作規律,激發基層黨組織活力,四川省南充市永安鎮就于2015年發布了《村級黨建工作考核細則》,明確了各村黨支部的考核對象和獎懲方式,並建構了具體的扣分標準,以期通過嚴格量化的考核,為推進永安鎮建設提供強有力的制度保障[10]。安徽省舒城縣干汊河鎮也于該年度公布了《村干部績效考核細則》,用以提升村級黨支部的工作效率,確保鎮黨委下達工作的順利完成[11]。此外公開資料還顯示,包括湖北省黃梅縣孔壟鎮、四川省蓬溪縣三鳳鎮等在內的全國多個基層黨組織均在近年發布了相關的績效考核細則,這些條例可謂構成了基層黨組織管黨治黨中績效評價體系建設的基本框架。

    2.相關績效考核機制的出台,推進了基層黨組織全面從嚴治黨能力的不斷提升。隨著中央和基層黨內績效評價制度的不斷出台,為提升基層黨組織戰斗力帶來了積極效應。特別是黨的十八大以來,在習近平總書記明確提出“完善干部考核評價機制”的執政理念後,一些基層黨組織積極進行了探索創新,在落實全面從嚴治黨中發揮了不可忽視的推進作用。如2015年,湖北省浦北縣大成鎮為調動基層干部積極性,就探索采取了“1234”管理辦法進行績效評價,其中︰“1”即“堅持強化黨建工作考核的總體原則”,“2”即堅持縣級以上部門和鎮黨委的考核驗收相結合,“3”即堅持“黨群服務中心”“黨建工作站”“村級組織”等三個檢查清單,“4”即明確“好”“中”“差”“較差”等四個考評檔次,這一考核機制極大調動了當地鎮村干部共抓黨建的積極性,形成了黨建工作你追我趕的良好勢頭[12]。2016年,浙江省臨安市則探索將基層黨建工作和經濟社會發展進行對接,實行“雙百分制”的績效評價模式,其中重點突出了黨風廉潔建設、宣傳意識形態等方面的考核評價內容,以著力構建“大黨建”的評價體系,並明確強調黨建目標考核評價未達標,其綜合業績不得評為優秀,也顯著增強了基層黨組織的主體和責任意識[13]。可以說,黨的十八大以來各地一些基層黨組織在績效評價機制領域的不斷探索和創新,為推進全面從嚴治黨有效向基層延伸提供了堅實根基。

    (二)基層黨組織落實全面從嚴治黨中績效評價機制建設的現實缺憾

    1.從績效評價的主體看,評價力量較為單一,多元參與格局尚未形成。績效評價的主體是實施績效評價機制的根本引導力量,要確保對基層黨組織落實全面從嚴治黨狀況做出嚴格和全面的評價,則其評價主體首先就應走向全面化,否則評價過程就極易走入形式化的誤區。雖然早在2006年中共中央發布的《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》中已強調了“擴大考核民主”的極端重要性,並要求“把上級評價、相關職能部門評價、本單位評價、基層群眾以及社會評價結合起來”,以“避免以偏概全”。但當下一些基層黨組織對落實全面從嚴治黨狀況的考評,主要還是以“黨的組織、宣傳、紀檢部門或臨時性機構”進行運作,即其評價主體局限在基層黨委內部,是“黨的組織系統內的評價”[14]。基于國家治理的高度,建構有關績效評價的基層黨委紀委、基層人大、政協和公眾等多元主體協同參與的“共評”局面尚未形成,如基層人大和政協基于監督權的角度,對基層組織管黨治黨工作成效展開的監督式評價,社會公眾通過檢舉、信訪等途徑對基層干部個人品行和能力的參與式評價等,目前還缺乏具體的實施細則,評價主體的單一性,無論是對評價結果的客觀性、公正性還是全面性的形塑都是不利的。

    2.從績效評價的對象看,重總結性考核,動態績效評價有待強化。對基層黨組織做出績效評價,其根本目標在于強化其落實全面從嚴治黨的自覺性和能動性,也即績效評價機制的嵌入和建構,其價值不僅在于對“責任缺失者”或“業績不達標者”的究責和處分,還應將目光聚焦到對基層黨組織平時運作的評價上,如此才能既體現績效評價的監督功能,又發揮出其應有的激勵功效。尤其是推進全面從嚴治黨的落實,關涉到基層黨組織思想、作風、組織、制度和反腐廉政建設各領域,涉及面較廣,對其做出評價應在堅持動態性原則的基礎上,形成一個以“常態化評價”和“總結性評價”相結合的運作模式,這也是基層黨組織落實全面從嚴治黨的內在訴求。但考察當下一些基層黨組織的績效評價模式,不難發現其在很大程度上還是以階段性的事後考評為主,如述職匯報、年度考核、領導總結點評等。從基層黨政干部換屆過程中的德能勤績測評,到基層黨建工作中普遍采用的年終測評會等皆屬這一模式。長此以往極易走向慣性操作,即對基層黨組織落實全面從嚴治黨狀況的評價只重結局而忽視過程,績效評價機制本身應有的導向功能受到制約。

    3.從績效評價的過程看,相關信息公開不足,績效評價指標體系有待進一步完善。績效評價的過程是將績效評價的主體和對象進行餃接的中間環節,其重要性不言而喻,這一過程的展開在制度本體上與指標體系的設計有關,在具體操作上則涉及程序的運作性問題。通過對近年來基層黨組織推進績效評價已有實踐的觀察,這方面的缺憾主要在于︰一是程序運作還缺乏足夠的信息公開。對基層黨組織落實全面從嚴治黨狀況的績效評價,是黨的組織制度建設一項重要內容,應按照黨章的要求實現公開,但囿于欠缺具體的保障性制度,目前基層黨政機構在評價中對“如何公開”“公開什麼”“公開程度”等細節性問題還缺乏明確界定,導致在績效評價過程中,部分基層組織還存在信息公開“成績多、問題少”等形式主義傾向,不利于績效評價機制公信力的提升[15]。二是指標體系設計有待進一步完善化。這主要體現在相關指標體系的滯後性上。落實全面從嚴治黨,當下部分基層黨組織紛紛強化績效評價機制的完善力度,但在具體指標體系的設計中,相關案例調查顯示,依然有部分基層組織未充分跟上時代步伐,在實踐中還存在沿用過去“老標準”來應付當下新實踐的現實問題,造成其指標體系同全面從嚴治黨的高度和要求不相適應,甚至存在“兩張皮”現象,導致評價過程難以滿足全面從嚴治黨的根本要求,不利于基層黨組織的創新性建設。

    四、基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價機制的建構

    任何領域的績效評價都有其固有的體系架構,運作框架的完整性是考量績效評價本身權威性和效用性的重要保障。對基層黨組織落實全面從嚴治黨狀況的績效評價亦不例外。當下我國部分基層黨組織在績效評價中暴露出的現實缺憾,既阻礙評價激勵效應的發揮,對于基層黨組織落實全面從嚴治黨也會帶來不利影響。推進全面從嚴治黨向基層進行延伸,必須基于基層黨組織績效評價的體系架構做出創新與完善,以確保績效評價機制同基層黨組織落實全面從嚴治黨的內在訴求相適應。對此,當下應重點做好以下五個層面的工作︰

    (一)建構基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的多元協同機制

    要強化基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的科學性和全面性,首先應對評價主體的邊界做出拓展,以形成黨政齊抓共管和人民群眾普遍參與的評價格局,這是基層黨組織在管黨治黨中彰顯“全面”“從嚴”新要求的應然體現。這需要基層黨組織在落實全面從嚴治黨績效評價的過程中,要著力改變內部自評的單一模式,通過機制建設賦予其他主體切實的評價參與權,以形成黨領導核心下多主體良性互動的協同參與局面。具體而言︰一是在基層黨政系統內部,要建構以上級和基層黨委、紀委為主導性評價主體,各部門積極介入的績效評價機制。推進全面從嚴治黨向基層延伸,基層黨政機構間各有不同職責,對其落實狀況的績效評價,除了上級和基層黨的領導和監督機構要發揮主導作用以外,上級和基層國家權力機關、司法機關和人民政協也可通過監督和議政等途徑做出評價,人大實施的監督質詢、政協展開的民主監督等,在《憲法》中均做出了明確規定,對此基層黨組織應本著開明的作風賦予這些主體以評價權,以建構形成基層黨組織落實全面從嚴治黨協同參與的績效評價體系。二是在社會體系範圍內,則要形成有序化的民眾參與評價機制。人民群眾既是黨的力量源泉,也是基層黨組織的直接服務對象,對于基層黨組織落實全面從嚴治黨的狀況,人民群眾應有發言權,對此基層黨組織應通過建構公共評價平台等途徑,為其參與基層黨組織的績效評價工作提供開放性渠道,確保其在有序參與中為基層黨組織績效水平的提升帶來動力。

    (二)建構基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的動態嵌入機制

    落實全面從嚴治黨絕非一朝一夕之事,而是一項長期性和持續性的政治活動,正如習近平總書記指出的︰“全面從嚴治黨永遠在路上。”[2]這決定了對基層黨組織落實全面從嚴治黨的績效評價,不能僅僅滿足于總結性評價,應著力打破只唯結果而忽視過程的評價套路,形成全方位和動態性的績效評價模式。唯有建構和形成動態嵌入機制,將績效評價貫穿到基層黨組織落實全面從嚴治黨的全過程和各環節,績效評價才能更好地為推進全面從嚴治黨向基層延伸提供引導、監督和激勵。對此應從以下三個方面展開︰一是在全面從嚴治黨各項具體任務落實前,要嵌入常態化的基礎性評價機制。其中多元評價主體要基于基層黨組織的制度建設和組織運作等層面,對其執政水平做出基礎性和前瞻性的績效考評,為預先發現問題提供先機,以在落實全面從嚴治黨各項任務中形成“未雨綢繆”的引導效應。二是在全面從嚴治黨各項具體任務落實過程中,要嵌入跟進式的監督性評價機制,其中要積極結合《中國共產黨黨內監督條例》等相關法規的精神,對其在落實全面從嚴治黨各項任務中的責任落實和治理效果做出持續性和跟進式的督察評價,以達到不斷發現問題和解決問題的目標。三是在全面從嚴治黨各項具體任務落實後,要嵌入具體化的總結性評價機制,其中要對基層黨組織全面從嚴治黨各項任務的落實全過程及其階段性成效做出全面性鑒定,通過績效評價劃分等級層次,既鼓勵先行又鞭策落後,進而在問題研判的基礎上為黨內問責的開展提供扎實的數據支撐。

    (三)建構基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的全面透明機制

    要破解基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價存在的形式主義偏差,提升績效評價機制本身的公信力和認同度,則推進基層黨組織績效評價的公開是必然選擇。誠如法學家富勒(Lon L.Fuller)指出的︰“法律公開是法律成立的基本前提”[16]。這也是基層黨組織踐行立黨為公和執政為民理念的重要體現。對此,《中國共產黨章程》明確提出“黨的各級組織要按規定實行黨務公開”的基本要求,《中國共產黨黨內監督條例》則不但要求對領導干部的“評議”要“在一定範圍內公開”,而且對于監督中發現的問題及其整改情況也要做到“向社會公開”。對基層黨組織落實全面從嚴治黨狀況的績效評價顯然在此之列,應基于黨務公開的原則走向透明化。鑒于上述對基層黨組織績效評價動態嵌入機制的建構,則其有關全面從嚴治黨績效評價的信息公開亦應走向動態化和全面化。對此,當下在相關機制的建構上應努力做到三個方面的突破︰一是公開績效評價對象。績效評價的基礎是評價主體對評價對象有清晰認知,這要求基層黨組織績效評價主體要基于黨內相關法規的要求,及時將具體的評價對象做出明示,如落實全面從嚴治黨各項任務中的具體責任機構、責任者及具體措施等,為績效評價有效開展奠定根基。二是公開績效評價過程。尤其是對績效評價的程序運作,基層黨組織的主導性評價主體應及時做到公開,確保多元參與性評價主體能夠及時了解到相關信息,為有效參與提供保障。三是公開績效評價結果。對于階段性或最終績效評價狀況,應形成書面的績效評價報告,通過多渠道進行發布,接受黨員和廣大人民群眾的監督,確保績效評價機制的社會資本不流失。

    (四)建構基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的指標完善機制

    誠如前文所言,科學的指標體系設計是績效評價機制有效運作的關鍵。基層黨組織要提升績效評價水平,必須把指標完善機制的建構擺在突出位置上,以著力打破相關指標體系的滯後性狀況。對此可從三個方面展開︰一是在目標取向上,要形成指標設計上的跟進機制。這要求基層黨組織在落實全面從嚴治黨的過程中,要積極將績效評價指標體系的完善與相關任務的展開實現同步化,通過形成邊落實政策、邊更新指標的操作方法,由此在確保指標體系前瞻性的基礎上,促其在設計上不斷跟上和滿足全面從嚴治黨的各項任務的具體要求。二是在具體條目上,要形成精細化發展的分析機制。既要確保績效評價的有效性,也要著力強化指標條目的具體性。對此,基層黨組織也應基于全面從嚴治黨各項任務的要求,著力從思想、組織、作風、制度和反腐倡廉建設等層面展開分析,進一步確立和形成有針對性的指標條目,進而對其分配權重、具體分值及運作中的加分、扣分標準做出明確,以確保績效評價機制同基層黨組織落實全面從嚴治黨形成“正相關”效應。三是在設計過程上,要形成部門間的有效合作機制。落實全面從嚴治黨的過程,不是基層黨組織內部的一己之事,其需要在基層黨委領導下形成多部門的協同配合,這決定了對績效評價指標體系的設計,同樣離不開其他主體的參與,基層黨組織在此過程中應通過合作機制,積極借鑒和吸收人大、政協、司法乃至社會公眾等的意見,通過廣納言路以推進績效評價指標體系不斷走向科學化和完善化。

    (五)建構基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價的理念引導機制

    理念既是行動的靈魂,也是任何一項制度得以貫徹落實的重要支撐。諾斯(Douglass C.North)就曾將制度的規範性作用劃分為法律、法規的“正式”約束和風俗、理念等的“非正式”約束兩部分,並將“非正式”制度約束視為其中不可忽視的重要因素。習近平總書記在推進改革大業和法治建設的過程中,也高度強調了創新思維觀念的重要性。這在某種程度上表明,要推進基層黨組織落實全面從嚴治黨績效評價機制的建構,則促其思維理念做出相應的發展和創新同樣極為重要。對此,基層黨組織應通過機制建設重點做好以下兩方面的工作︰一是從個體性角度而言,要著力強化基層黨員干部在管黨治黨工作中的績效評價意識。基層黨員干部既是基層黨組織落實全面從嚴治黨的績效評價主體,也是根本評價對象,績效評價機制要發揮引導和規範效應,則基層黨員干部首先就要以身作則、率先垂範,通過理論學習和教育培訓,推動自身樹立明確和科學的績效評價意識,以在績效評價機制的貫徹落實和深化拓展中發揮引領作用。二是從整體性角度而言,則要著力推進基層黨政機構內部的績效文化建設。績效文化既是基層黨組織做好績效管理的理念根基,也是其績效評價過程有序推進的重要保障,對績效評價的有效性建設意義重大。基層黨組織亦應高度重視自身內部的績效文化建設,通過理論宣傳和政策傳播等途徑,形成“人人講績效、事事重評價”的良性氛圍,以濃厚的文化底蘊培植績效評價機制發展的現實土壤,進而推進全面從嚴治黨真正落到實處。原文參考文獻︰? [1]中共中央文獻研究室.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編[M].北京︰中央文獻出版社,2016︰6. ?? [2]習近平.堅持全面從嚴治黨依規治黨 創新體制機制強化黨內監督[N].人民日報,2016-01-13. ?? [3]李敬 ,李思學.全面從嚴治黨與優化中國共產黨政黨功能的意義和途徑探析[J].理論探討,2016,(1)︰110-115. ?? [4][美]哈羅德•孔茨.管理學[M].貴陽︰貴州人民出版社,1982︰19. ?? [5]Edwards M.R.,Ewen A.J.360-Degree Feedback:Royal Fail or Holy Grail[J].Career Development International,1996,(3):28-31. ?? [6]肖貴清,楊萬山.全面從嚴治黨的時代意義及基本途徑[J].山東社會科學,2015,(7)︰17-23. ?? [7]王希鵬.用問責把責任壓下去[N].中國紀檢監察報,2015-04-14. ?? [8]徐永虎,洪咸友,郭亮.西方績效評價研究綜述[J].科技管理研究,2007,(4)︰89-91. ?? [9]梁麗芝.公開選拔領導干部制度績效評價︰內涵、本質與功能[J].中國行政管理,2013,(1)︰68-71. ?? [10]永安鎮人民政府.永安鎮村級黨建工作考核細則[EB/OL].南充市高坪區人民政府網,http://www.gaoping.gov.cn/govopen/show.cdcb?id=18324. ?? [11]干汊河鎮人民政府.干汊河鎮認真考核村(街)兩委班子和全體鎮村干部[EB/OL].舒城縣人民政府網,http://www.shucheng.gov.cn/DocHtml/1/16/01/00089088.html. ?? [12]向丁玲.浦北大成鎮︰創新管理考核模式推進基層黨建工作[EB/OL].新華網,http://www.gx.xinhuanet.com/wq/2015-05/07/c_1115200195.htm. ?? [13]戴成龍.浙江臨安︰“雙百”考核增強主體意識[N].中國組織人事報,2016-05-25. ?? [14]李娟,楊世文.關于構建黨的群眾工作績效評價體系的思考[J].中共石家莊市委黨校學報,2011,(8)︰17-20. ?? [15]肖光榮,李白,祝雄.縣級黨務公開存在的問題及其對策研究[J].長白學刊,2016,(2)︰12-17. ?

作者︰ 胡洪彬 責編︰ 範紅蓮