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2018,基層治理十大靶點(二)

2019年02月18日 09:44:27 來源︰ 《求是》2019/03

    靶點四︰處處留痕

    以痕跡論政績,“痕跡主義”有點過了

    不能讓痕跡管理成形式主義新變種

    近幾年,“痕跡管理”在基層工作中被廣泛應用。其優勢在于通過保留下來的文字、圖片、視頻等資料,有效還原干部對工作的落實情況,供日後查證。半月談記者采訪時,部分基層干部反映,為避免在上級檢查時被問責,日常工作中,他們不得不過分在“留痕”上做文章,此舉嚴重背離了痕跡管理的初衷。專家指出,“痕跡主義”在基層流行,已成為形式主義新變種,當引起高度重視。

    搞一次“衛生清掃”需要9份檔案

    在中部某省一個鄉鎮,近日舉辦了一次“脫貧攻堅資料大比武”,活動要求各村第一書記協同包村干部、駐村工作隊準備2014年以來的所有脫貧攻堅資料,到鎮里進行比賽。

    “幸好有百度幫助我。”一位參賽者向半月談記者透露了他的參賽秘笈。為了不在大比武活動中落後,這名參賽者通過網絡檢索材料模板,再把自己的實際情況套進模板,形成各種名目的系統性材料。他坦言︰“評比結果只要不是最後一名就行,兩年駐村,如果最後因為材料被扣分,或者挨了處分,兩年時間白費不說,以後想提拔都難。”

    半月談記者在比武現場看到,鎮政府會議室里一排排藍色、黃色、紅色等各種顏色的文件盒整齊碼放,摞滿了十幾張桌子。

    一位駐村干部的材料被要求改進,書面不能有勾劃涂改,凡是有涂抹的地方,全部要用消字靈清潔,“這樣就好看了”。

    一位基層干部告訴半月談記者,因為要經常打印資料,他們把鄉鎮政府附近的幾家打印店“扶富”了。為節省費用,後來工作隊專門購置了打印機,即使這樣,所需費用仍然不少。這位基層干部給半月談記者舉了一個例子︰某次,上級要求制作檔案,一個貧困戶一份檔案24頁,一式4份共96頁,還要有照片,所有檔案全部用塑料外皮包裝。全村158戶,用了1.5萬張A4紙,照片打印異常費墨,硒鼓用了13個。

    一位駐村干部告訴半月談記者,村里搞一次“衛生清掃”就需要9份檔案︰一是鄉鎮黨委政府關于環境大整治的紅頭文件;二是村兩委的工作方案;三是村民代表會議記錄;四是思想動員會議記錄;五是貧困戶環境衛生名單;六是實施分工細則;七是掃大街的幾張照片;八是片區考評表;九是貧困戶入戶考評表。“材料環環相扣、圖文並茂、相互印證,怎麼看怎麼像法院的卷宗。”這位駐村干部笑稱。

    以“痕”論政績,假痕、虛痕流行

    由于一些地方出現以“痕”論政績的情況,許多人就想出制造假痕、虛痕來應對。

    一位基層干部告訴半月談記者,上級要求他們每天上午9點通過微信群的“發送位置”功能報告位置,證明自己堅守在村里。但實際上,有的人即使不在村里,也能把位置調整到村里,再發送給領導。後來領導有了察覺,不時通過“共享實時位置”的方式抽查。即便這樣,還是存在技術漏洞,因為只要下載一個位置軟件,就可以隨時更改自己的手機定位信息,“將自己的痕跡固定在村里,這樣就不用擔心領導抽查了”。

    一些基層干部抱怨,上級部門安排的工作任務往往很急,要求限時完成,這也逼得基層造假痕。

    某地組織部要求鄉鎮街道上報“黨員入黨檔案留存情況”,街道辦事處的組織委員告訴半月談記者︰“上午11點發通知,下午3點就要上報材料。”時間緊、任務急、人手少,這位組織委員身心俱疲︰“11個下轄村,黨員有六七百人,而且除了普通村民,還有學生、轉業退伍軍人等,一些入黨材料缺失的檔案,還需要通過人事局、民政局等部門比對核實,如果正常排查的話,至少需要一周時間。”為了在當天下午3點前上報材料,他趕緊給各村打電話詢問情況,估算數據、東拼西湊、猜測推斷,緊急“造”出一份材料,上報應付了事。

    上面千條線,下面一根針。部分基層干部反映,上級不同部門安排的工作任務常常擠在一起,還硬性要求在相近日期完成,這更造成基層分身乏術、疲于奔命。有人不堪重負,干脆無中生有,連夜加班加點補材料、“造痕跡”。

    防範變異,不能要求事事留痕、處處留痕

    多數基層干部認為,基層工作復雜多變,進行基本的工作留痕是必要的,尤其是能“避免領導來時因一瞬間的誤解,而否定自己的全部工作”。

    在基層某村采訪時,一位貧困戶說自己不認識駐村第一書記。村主任反問他︰“去年冬天第一書記給你買了棉大衣、掛了厚門簾,今年上半年你生病時還墊錢買藥,臨別又給你300元,你怎麼就不認識了?”貧困戶說︰“我就是不認識。”村主任氣憤地說︰“你這人沒良心。”貧困戶說︰“就這點事還值得你們說,我說不認識就不認識。”

    當時,這位帶動村民發展了規模5000只以上的肉羊養殖產業、今年54歲的女駐村第一書記兩眼含淚。村干部告訴半月談記者︰“如果是上級領導突查,恰巧又問到這位村民,那麼等待這位第一書記的,很可能是一通批評甚至追責。”

    但另一方面,受訪基層干部和專家認為,“痕跡主義”過多過濫,也會在群眾中造成不良影響。“一見面就問我種了幾畝地。”采訪中一位村民說,經常有不同的人拿著筆和本本入戶,問題大同小異。簡單問幾句就急著拍照合影,然後心不在焉地一邊問一邊把照片發到微信群展示,一些村民對此特別反感。

    基層干部坦言,盛行的“痕跡主義”亟待減負︰一是嚴重浪費了工作精力,影響工作實效;二是勞民傷財,增加工作成本;三是敗壞工作作風,誤人、誤事、誤形象。

    一位駐村第一書記告訴半月談記者,有些基層干部摸準了上級的脾性和作風,“材料準備得齊不齊、好不好、美不美”,直接決定考評分數。自然,一些基層干部就耗費專門精力用在保留工作痕跡上,而無法投入太多精力在幫群眾解決難題上。

    基層干部認為,過多過濫的“留痕主義”已成為形式主義新變種,應盡快整治。

    一些基層干部表示,上級要改變對基層的考核方式,除了必要的工作檔案,不能要求事事留痕、處處留痕,要降低材料在考核分值中的比重,考核向實績傾斜;上級領導在基層檢查時,應率先垂範“留實痕”,少些形式主義、官僚主義,多些擔當作為,多些實地調查研究,多傾听基層干群聲音,多為基層解決現實中存在的困難。華東政法大學政治與公共管理學院副教授任勇建議,建立統一事項網絡數據平台,在減少浪費的同時避免基層重復性工作;同時,根據不同事項,界定不同考核方式,避免材料考核“一刀切”現象。

    靶點五︰材料論英雄

    反形式主義之舉,也可能淪為形式主義

    近年來基層形式主義雖有改觀但仍然很嚴重。一些基層干部反映,日常工作被填表格、報材料等形式主義耗費了大量精力,為此加班熬夜已經成了常態,而實際工作沒時間去干。一些基層干部直言,把“炸毛雞打扮成開屏孔雀”的形式主義,如果不加以糾正,一些反形式主義的措施甚至也淪為形式主義。

    以材料好壞評價工作,是典型的形式主義

    不久前,半月談記者在中部一個縣采訪,一名基層干部說,他曾熬一晚上做材料,就為給領導匯報。當時,這名干部作為優秀代表出席一個表彰大會。大會前一天,他把發言稿按規定交給有關部門審,結果沒通過。大會組織部門的幾名干部高度重視,連夜與這名干部認真改稿。“修改的不是我具體怎麼工作的,而是哪些地方需要體現領導的講話精神。”從晚上10點多改到早晨五六點鐘,改了五六個版本後,決定還是用第一版。像這樣被材料搞得精疲力竭而又無可奈何的干部不在少數。

    “實干苦干評不了先進,會做資料的年年受表彰。”湖南省某縣的一位村支書說,基層工作面廣線長、點多事雜,每項工作要做出成效,需要基層干部腳踏實地、埋頭苦干。天天整材料,分散了較多的工作精力。“以材料檢查結果、評價工作好壞,就是非常典型的形式主義。”

    中部某市的一位街道辦副主任對此深有感觸︰“每個上級領導來調研,都要有匯報材料。到了年中、年底每個部門也要有總結材料,有時候辦公室文員一天要報五個對口條線的材料。”

    材料從留痕留影中來,這也是當下基層工作的“硬指標”,但這個“硬指標”逼出基層不少笑話。這位街道辦副主任講起當地對河長巡河的要求時說︰“不僅要自己親自去,還要邀請拍照的同志一起去,一次帶上幾套衣服,換一套衣服拍一個照,巡一次夠寫不少材料了。”

    “上面千根線,下面一根針”,是線多還是針少?

    一些基層干部抱怨,上級平時就干兩件事,一是通知下任務,二是走馬觀花檢查。“上面千根線,下面一根針。”現實是“線”越來越多,“針”卻被“線”纏死了。

    華南某開發區一名工作人員給半月談記者算了一下基層的“針”有多少。他說,當地一個基層組織一般有13名公務員。通常,領導有一正二副,這3人一般被各種黨務學習和會議耗費大量時間;剩下的10人中除2名中層干部後只剩8人。這8人中一般是2至3人在對外窗口部門,5人在內部業務部門。“這種情況下,一人兼顧十幾個崗位、負責40多個系統很正常。比市長還忙!”這名工作人員說。

    然而,上面的“線”卻越來越多。一位街道辦負責人說,他需要每月報送招商動態和產業發展推進動態,形成總結供區縣主要領導參閱。這幾年指標考核越來越細。比如,服務業增加值、服務業從業人口數也列入考核,但一些指標是怎麼統計出來的都不清楚。“招商動態不應該是招商部門直接根據項目對接情況匯編嗎?重大項目推進情況不應該是有關部門定期調度整理嗎?這些任務都下到了鄉鎮,鄉鎮對項目反饋的問題大多無權解決,只是匯總數據進度而已。”上述街道辦負責人說,他也不知道以後怎麼辦。

    在這種情況下,面對上級檢查,基層不得不做些表面文章。一位干部說,上級任務一個接一個來,要求基層限期完成,否則追責。上面不著調,下面不搞形式主義怎麼辦?

    反形式主義,是如何淪為形式主義的?

    “形式主義就是把炸毛的雞打扮成開屏的孔雀。為啥?領導愛看孔雀啊!”一位基層干部說。事事要材料、事事留痕留影,最大的好處是便于上級檢查,看似形式主義,實質是官僚主義。

    部分基層干部認為,做任何一件事情均需要一定的形式。但形式主義僅僅完成形式上的東西,對實質工作並不關心。

    近年來,基層為解決形式主義問題采取了各種措施,但效果並不理想。基層干部認為,任務是上級下發的,考核是上級組織的。但很多工作是難以量化評估的,因而能被考核到的也往往是形式,考核方式不科學是造成形式主義的根本原因之一。

    還有基層干部群眾反映,近年來反形式主義力度很大,但上級習慣把問題拋給基層,基層要落實只能開會傳達,寫會議紀要加上報表照片,不然如何證明你已貫徹?這導致以文山會海來反文山會海,反形式主義淪為形式主義。基層干部認為,反形式主義應該同時反官僚主義,不能“上級生病,基層吃藥”。

    靶點六︰庸懶干部

    “推手式”“擺拍式”“二傳手”“等上岸”

    “四類干部”有市場,庸政懶政新抬頭

    今年以來,為進一步激發基層干部擔當干勁,卸去基層干部不必要負擔,中央多次出台文件。然而,半月談記者在湖南郴州等地調研注意到,目前基層干部中以庸政懶政為能,將負擔與干勁一並卸掉的風氣也在抬頭,“推手式”、“擺拍式”、“二傳手”、“等上岸”“四類干部”頗有市場,凸顯不良苗頭,亟待有效治理。

    給“四類干部”畫像

    當前基層干部庸政懶政有何新苗頭?湖南省郴州市蘇仙區紀委副書記曹立林為半月談記者勾勒出“四類干部”的畫像——

    表現一︰“推手式”干部,辦法總比困難多,最好的辦法就是拖。有些干部善用太極“推手”之法,對于本職工作,“你推來我讓去,你讓來我推去”。此類干部“擊鼓傳花式”地把工作和責任一推了之,還自詡“不求名利,佛系人生”。“群眾反映最為強烈的就是這類‘推手式’干部,丁點兒小事今天推明天,明天拖後天,理由層出不窮,臉好看,事就是不辦。”蘇仙區委黨校副校長周麗萍說,如若任其發展下去,不僅會延滯工作落實,還會助長“鞭打快牛”現象,讓實干者寒心。

    表現二︰“擺拍式”干部,只做樣子刷存在,擼起袖子不干活。有些干部看上去袖子擼起來了,身子也撲下去了,開過會、講過話、發過文、作過批示,就算干完工作了。看似有作為,其實玩虛活兒。蘇仙區委黨校教研室副主任鄺賢哲認為,“擺拍式”干部的投機性體現在這些干部任何重要場合從不缺席,所有關鍵節點都不忘刷存在感。對外,他們每到一處必煞有介事拍照“留痕”;對內,他們日復一日循規蹈矩開會、講話、批示,看上去比誰都要盡職。“短時間內,這種表演給他們貼上了親民、實干的標簽,但老百姓的眼楮是雪亮的,對這類干部的厭惡和反感,甚至會產生‘溢出效應’,波及其他無辜干部,挫傷干群關系,損害黨和政府形象。”鄺賢哲說。

    表現三︰“二傳手”干部,決策推給上級,責任推給下級。一些干部看起來事事經手,工作繁忙,對上級安排的工作卻不思考、不研究,機械地“以會議貫徹會議、以文件落實文件”,一概推給下級;對應由本部門或本人決策的事情,不承擔責任,徑自推給上級或集體,美其名曰“讓領導拍板,讓集體決策”。

    曹立林說,“二傳手”干部有四大絕招︰有任務,布置一下;有會議,傳達一下;有事情,上報一下;有問題,推脫一下。這類干部“只考慮把球快速傳出去,卻不在乎球能否傳到位”。

    表現四︰“等上岸”干部,規避風險,坐等安享人生。蘇仙區所轄8個鄉鎮共有工作人員469名,30歲以下只佔22.6%,45歲以上佔到了41.9%。老齡化帶來的直接後果就是不少干部不願想事干事,消極度日,只待退休。一名干部表示,此類干部在感覺升遷無望的鄉鎮黨政副職中最為常見。為了更舒服地坐等“退二線”,現在最受歡迎的崗位是婦聯、工會等比較清閑的群團組織的黨政副職,主任科員、副主任科員等非領導職務也成了“香餑餑”。

    把脈“四類干部”病因

    ——責任意識淡薄,能力素質不足是內因。

    “庸政懶政現象從思想意識層面來看,其總病根是價值觀旁落、責任意識淡薄。”蘇仙區委常委、紀委書記、監委主任谷群輝認為,部分基層干部存在守攤子、混日子的思想,不求上進、墨守成規,缺乏為人民服務的公僕意識。

    不少基層干部認為,造成庸政懶政的另一重要原因,是干部能力不足,“本領恐慌”,不會作為。蘇仙區五里牌鎮干部嚴藝文坦言,隨著全面從嚴治黨不斷深入,以往靠吃喝拉關系、跑項目、找投資、要政策、打“擦邊球”、“闖紅燈”等老辦法行不通了,不少基層干部能力素質提升沒有與時俱進,時常感嘆“老辦法不能用,新辦法不會用”。

    此外,由于基層工作時間要求緊、落實壓力大,干部能力不足現象的存在會放大部分單位“結構性缺人”壓力,往往導致“會做的人忙得團團轉,不會做的人閑在旁邊看”,進而產生“同工不同酬”問題,能者因此產生抵觸情緒,庸者反而高枕無憂。

    ——隱性收入落差大,出路遭遇“天花板”是外因。

    半月談記者發現,隨著灰色收入及各類隱形福利的減少或消失,收入分配秩序的日益規範化,習慣于“得實惠”、“撈好處”的部分干部在“權力瘦身”中出現了較大的心理落差。這也是導致基層干部庸政懶政的一個原因。同時,由于基層干部激勵機制不健全,很多干部認為社會財富增長與自身收入增長不成比例,在處理政商關系時看到體制內外的巨大收入差距,更加劇心理失衡。

    蘇仙區飛天山鎮工會副主席王冬林坦言,一方面受單位職數、級別與性質的限制,基層單位尤其是鄉鎮干部輪崗交流渠道嚴重不暢,晉升空間小、出路狹窄,“上升天花板”難以突破,對于在基層干部中佔相當比例的事業編制干部職工來說壓力更大;另一方面,基層干部的工作付出,時常難以得到上級和群眾的理解,部分基層干部存在怠工情緒。一部分干部既不甘收入縮水,又怕踩到紅線、違紀違規,于是把守規矩與干事創業對立起來,認為“干事未必有好處,犯錯必定沒前途”,一定程度上也加劇了庸政懶政。

    對“四類干部”下猛藥

    防止基層干部庸政懶政,除了要對其思想上加強教育、行為上細化監督外,更重要的是完善干部約束激勵機制。曹立林說,雖然公務員法對公務員的規定包括辭職、辭退條款,但在實際操作中基本無法發揮威懾力,公務員仍然是公認的“鐵飯碗”,進門不易,出門更不易。

    在郴州調研過程中,半月談記者收集到一些打掃“四類干部”的建議。

    一是健全干部考評制度,合理設置考評指標。當下的考評指標往往正向指標多、反向指標少,共性指標多、個性指標少,“有為”與“無為”界限模糊。受訪者建議,應將不同級別、不同崗位依具體情況區別對待;在民主測評、述職報告等傳統考核形式外,探索與干部實際工作情況掛鉤的靈活考核新辦法。

    二是擴大考評參與面,強化結果運用。年終民主評議不少流于形式,考核方式一般以靜態考核和組織部門專項考核為主,應進一步推進評議全過程多元參與,在考核結果運用方面,突出激勵懲戒的效果。

    三是干部問責和責任倒查要全面。當下一些問責內容偏重于對顯性腐敗的懲戒,忽視了對隱性失職的問責,對庸政懶政懲而無據或問責不到位。干部建議,各地有必要對庸政懶政現象開展專項治理,同時建設基層長效機制以鞏固整改成果。

    作者︰趙陽、陽建、王井懷、陳文廣

    網站編輯 - 張芯蕊

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作者︰ 新華社半月談記者 責編︰ 陳君