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流動公共服務與邊疆民族地區社會治理

2017年12月05日 02:13:56 來源︰ 《民族研究》2017年第3期

作者簡介︰白維軍,內蒙古大學公共管理學院教授,倫敦政治經濟學院(LSE)訪問學者。呼和浩特 010070

內容提要︰流動公共服務是基層公共服務的實踐總結與理論升華,是邊疆民族地區社會治理的有益嘗試和創新。邊疆民族地區特殊的自然、人文、社會環境,形成了對公共服務內容、方式的特殊需求。流動公共服務作為一種創新的公共服務理念,兼顧效率、公平,具有推動服務型政府建設的價值;作為一種創新的公共服務方式,體現了對“一站式”服務和“代理型”服務的比較優勢,為邊疆民族地區居民提供了一種主動、正規、制度化、低廉易得、方便快捷的公共服務,實現了供給主體的多元化。“草原110”和流動科技館的案例,說明了流動公共服務的工作機理和社會治理效益。為使流動公共服務順暢地運行,需為其提供科學的制度保障、有力的組織保障、堅實的資金保障、專業的人才保障。

關 鍵 詞︰流動公共服務/邊疆民族地區/社會治理

標題注釋︰本文系國家社科基金西部項目“邊疆民族地區農村流動型社會保障服務研究”(項目編號︰14XSH019)的階段性研究成果。

  提供公共服務是政府的一項基本職能。此外,公共服務也是政府社會治理的一種手段,在維護穩定和促進社會發展中具有重要作用。黨的十八大報告和十八屆三中全會公報中均指出,要通過基本公共服務均等化,實現城鄉公共資源的均衡配置和城鄉一體化發展,進而形成科學有效的社會治理體制,推動社會主義和諧社會建設。《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中也指出,推進基本公共服務均等化,是全面建成小康社會的應有之義,對增強全體人民在共建共享發展中的獲得感、實現中華民族偉大復興的中國夢,具有十分重要的意義。ヾ而流動公共服務作為一種特殊的公共服務供給方式,在實現邊疆與內地公共服務均等化享有,提升民族地區公共服務的可及性與可得性,以及維護邊疆民族地區繁榮穩定,實現邊疆民族地區治理體系與治理能力現代化方面扮演了重要角色。2014年中央民族工作會議指出,要以推進基本公共服務均等化為重點,著力改善民族地區的民生狀況,促進社會的整體公平,由此可見公共服務在社會治理中的價值與意義。

  在中國,邊疆民族地區既是一個地理概念,也是一個政治概念和文化概念,是一個有著特殊政治意義的重要區域,具有豐富的治理內涵。在國家治理體系和治理能力現代化背景下,邊疆民族地區社會治理需要根據民族地區的特殊情況,因地制宜,采取更加適應與有效的治理方式,以實現邊疆民族地區的和諧穩定。在創新邊疆民族地區社會治理過程中,流動公共服務作為一種政府公共服務的特殊理念與實踐,彰顯著其對“一站式”服務和“代理型”服務的超越與升華,在疏通邊疆民族地區社會治理,實現公共服務均等化方面發揮著重要作用。本文基于邊疆民族地區社會治理,以及邊疆民族地區公共服務特殊性的周延考慮,全景式地論證了什麼是流動公共服務,流動公共服務的創新理念,流動公共服務的創新方式,流動公共服務的具體案例,以及流動公共服務的保障機制。最後,就流動公共服務這種與邊疆民族地區十分契合的治理方式,在全國範圍的適應性問題,以及流動公共服務的“投入—產出”考量提出討論,希望能得到學界的積極回應,將此問題深入研究下去。

  一、文獻簡評與問題的提出

  在中國的政治話語和學術語境中,邊疆民族地區指處于我國西南、西北、東北等鄰近國家邊界的若干陸地邊境民族縣(旗、市、市轄區),是一個狹義的、與海疆相對的疆域概念。邊疆民族地區遠離國家核心場域,經濟發展水平較低,社會發達程度與內地相比有較大差距,表現出明顯的後滯性和民族性,其特殊的社會環境對社會治理也有著特殊的訴求。在此,流動公共服務作為邊疆民族地區一種特殊的、創新性的社會治理方式,得到了理論界的及時關注,並就這一問題進行了初步探討。

  從文獻來看,國外沒有流動公共服務的直接研究,但在無縫隙政府理論、新公共服務理論中有關于公共服務供給的流動性,以及政府公共服務供給與公民需求順暢對接的理論論述,為流動公共服務提供了理論支撐與現實啟示。在無縫隙政府理論中,林登(Linden)首先提出了無縫隙組織,他認為無縫隙組織是一種可以用流動、靈活、彈性、完整、透明、連貫等詞語來形容的組織形態。無縫隙組織通過與“顧客”的直接對接來提供服務,省去了中間環節和部門周轉,既能提供個性化服務,又能縮短服務等待時間,是一種高效的服務遞送形式。而在這種組織形態下建立的政府,就被稱作“無縫隙政府”,它是以高效公共服務遞送為特征的一種現代政府形態。ゝ而在新公共服務理論中,登哈特夫婦(Janet V.Denhardt,Robert B.Denhardt)批判性地糾正了新公共管理的諸多錯誤傾向,主張讓政府回歸公共性,祛除企業家精神對政府再造的逐利影響,以公平(fair)、公正(impartiality)、正義(justice)取代經濟(economy)、效率(efficiency)、效能(effectiveness)的3E原則,將公共服務接受者視為一個有社會權利的“公民”,而不僅僅是“顧客”。該理論認為,在公共服務供給中,政府應該重新“劃槳”,而不是“掌舵”,以此來塑造一種新型的公共服務理念和實踐。ゞ以上兩種公共管理和公共服務理論對流動公共服務具有較大的理論解釋意義,它們所主張的流動、快速、公正等公共服務理念與流動公共服務的理念是完全吻合的。另外,在一些政務服務或社會保障服務的資料中,也有關于特殊地區的特殊公共服務供給論述。例如,20世紀50-60年代,為適應地處偏遠且不發達地區的印第安人和阿拉斯加居民的社會保障服務需求,美國政府提供了用印第安語編成的政策宣傳手冊,並通過在邊遠地區增設辦公室或聯絡點等措施,來加強這些特殊地區的服務供給。々這與我國流動公共服務的實踐也是不謀而合的。

  由于目標對象的特殊性,國內對流動公共服務的研究相對較少,且主要集中在邊疆民族地區。一些內蒙古學者結合“烏蘭牧騎”、“馬背小藥箱”、“草原110”等實踐案例,從理論和實務兩個維度對存在于民族地區的這種特殊公共服務方式進行過探索性研究。國內流動公共服務理論研究的代表性觀點有︰任維德從服務型政府建設的角度認為,流動公共服務作為邊疆少數民族地區地方政府公共服務的新理念以及可能的創新,是對“一站式政府”和“代理政府”的超越,指出了流動公共服務的時空適用性和對象的特殊性,認為這種服務方式將止步于我國現代化、工業化、城市化、信息化,以及農業現代化的實現之時。ぁ劉銀喜等基于流動公共服務的現象描述認為,流動公共服務是基于北部邊疆和廣闊牧區實施的一種創新,其創新動力來自于現實需求和具體的實踐活動。流動公共服務是一種讓公共服務流動起來,由政府部門主動上門為服務對象提供公共服務的特殊方式。あ白維軍基于社會保障視角提出了“流動型社會保障服務”的理念與模式,指出流動型社會保障服務是流動公共服務的一項重要內容,而流動公共服務是針對我國偏遠和邊疆民族地區農村牧區特殊環境提出的一種特殊公共服務供給方式,具有主動性和流動性特點,能夠讓服務對象高效、便捷、低成本地獲得較高的服務質量。ぃ

  對流動公共服務實踐研究的代表性觀點有︰叢志杰認為,內蒙古牧區公共文化服務具有較大的特殊性,流動公共文化服務很好地適應了這種特殊性要求,在牧區公共文化服務建設中發揮著重要作用,是改進和完善公共文化服務的重要途徑。い白維軍以民族地區農村牧區養老服務為例,分析了農牧區養老保障制度中流動性要素的缺失,指出政府需創新公共服務理念,對農村福利性養老、農村商業養老保險和新農保進行服務創新,構建起可流動的民族地區農村牧區養老保障服務網絡,並提出了流動性社會保障的理論與實踐主張。ぅ白雲、席鎖柱從流動公共服務問題的提出,流動公共文化服務的正當性分析,以及優化農牧區流動公共文化服務的基本思路,探究了農牧區公共文化服務創新。う此外,一些實務工作者還就流動圖書館、流動警務室、流動醫院等實踐中的流動公共服務方式進行了報道。

  上述有限的文獻,幾乎囊括了當前對流動公共服務研究的全部資料。學者們從各自不同的角度和領域,對流動公共服務的內涵與外延、供給方式、創新價值等進行了探討,讓人們對這種特殊的公共服務方式有了初步認識,也為本文的縱深研究提供了基礎資料。但是,從文獻中我們看到,關于流動公共服務尚缺乏—個全景式、理論結合案例的研究。筆者作為研究流動公共服務的一員,經過長期的知識積累與思考,認為公共服務作為政府社會治理的一種手段,在維護社會穩定與促進社會發展中起著重要作用。而公共服務失敗將直接導致公眾生活陷入困境,甚至死亡,會導致嚴重的政治後果。(11)但是,與一般性的公共服務需求不同,邊疆民族地區特殊的治理環境對公共服務有著特殊的流動性訴求,要求政府以流動的方式,提供方便快捷的公共服務,以增強邊疆民族地區公共政策的可及性與可得性,實現邊疆與內地基本公共服務的均等化享有,以及邊疆民族地區的社會穩定與善治善為。流動公共服務作為一個與固定公共服務的相對概念,強調政府服務的主動性、高效性和流動性,是一種適應邊疆民族地區特殊環境的特殊公共服務供給方式,是踐行服務型政府的理想選擇。

  本文在文獻梳理的基礎上,利用長期積累的調研資料和思考,從邊疆民族地區公共服務的特殊性出發,結合實踐案例從服務理念、服務方式、保障機制三個層面,以規範和邏輯縝密的論證,對流動公共服務進行全景式解讀,以豐富邊疆民族地區社會治理的理論研究和實踐選擇。

  具體而言,本文嘗試回答以下六個問題︰

  第一,什麼是流動公共服務,其意義何在?第二,邊疆民族地區公共服務具有什麼特殊性?第三,流動公共服務理念是如何契合邊疆民族地區特殊的公共服務需求和社會治理需求的?第四,流動公共服務的創新方式是如何為邊疆民族地區居民提供方便快捷、優質、低成本的公共服務的?第五,既有的流動公共服務在現實中是如何開展和發揮作用的?其面臨哪些挑戰?發展前景如何?第六,實施流動公共服務需要哪些保障機制?

  二、邊疆民族地區公共服務的特殊性

  在我國,包含陸地邊疆的省區有遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、雲南、廣西,面積佔全國2/3以上,佔除港、澳、台以外全國人口的20.65%。(12)如前所述,我國的邊疆地區往往同時也是民族地區,邊疆民族地區特殊的自然環境、社會環境和治理環境,以及對公共服務內容和方式的特殊需求,加大了公共服務供給的難度,也形成了公共服務的特殊表征︰

  第一,公共服務環境的特殊性。環境的特殊性表現在兩個方面︰一是自然環境的特殊性,二是制度環境的特殊性。自然環境方面,我國的邊疆民族地區大多處在山地、高原、沙漠、戈壁等環境惡劣、災害多發地方,特殊的地形地勢又使得這些地區的公共基礎設施建設滯後,社會發展緩慢,居民生活與現代化生活方式有較大差距。同時,受自然環境影響,邊疆民族地區信息閉塞、交通不便,政府的公共服務遞送困難,居民難以享受到應有的公共服務。此外,邊疆民族地區教育、文化、醫療衛生等社會事業發展滯後,對政府公共服務的質量與水平有著更高的要求。

  制度環境方面,我國邊疆民族地區同時也是少數民族聚居區,按照民族區域自治法的規定,在教育、科技、衛生等社會事業方面享有一定的自治權。但是,在實踐過程中,生活的貧困和交流的不便,使得這一自治功能未能得到充分發揮,自治的參與度也比較低,更多的還是依靠中央政府強力介入,來解決生存與發展中的重大問題。自治能力的不足,在一定程度上影響著邊疆民族地區公共服務的供給。此外,在公共服務環境方面,還不得不面對危害巨大的“三股勢力”問題,(13)其不僅導致當地人民生命財產的重大損失,也影響著當地的經濟建設和社會穩定,破壞著公共服務的建設和發展基礎。

  第二,公共服務對象的特殊性。據2010年第六次全國人口普查顯示,大陸31個省區人口中,漢族人口為122,593萬人,佔全國人口的91.51%;少數民族人口為11,379萬人,佔全國人口的8.49%。而在我國55個少數民族中,有44個建立了自治地方,實行區域自治的少數民族人口佔少數民族總人口的71%。(14)這就形成了所謂的“大雜居,小聚居”格局。例如,在內蒙古自治區除了蒙古族之外,還生活著漢族、滿族、回族、達斡爾族、鄂溫克族、鄂倫春族、朝鮮族等40多個民族。邊疆民族地區這種復雜的多民族共生、共存、共謀發展局面,造成了公共服務對象的特殊性。與普通地區的公共服務對象相比,邊疆民族地區公共服務對象包含民族特質和民族因素,給公共服務提供帶來了諸多不確定性和困難。由于民族的多元化,以及民族傳統、風俗習慣、宗教信仰等的不同,一項事關公共服務的社會政策,在不同民族群眾間會有不同的認知、理解與反應,這會直接影響到該政策能否被順利實施。另外,在邊疆民族地區,民族人口比例的多寡,有時也直接決定著公共服務的實現程度。多樣化民族人口的存在對邊疆民族地區公共服務供給提出了更高的要求,要求政府以更大的智慧,更加靈活的方式來滿足不同民族群體的公共服務需求。

  第三,公共服務內容的特殊性。邊疆民族地區居民除了有醫療衛生、文化教育、社會保障等普遍意義上的基本公共服務需求外,由于語言、歷史、宗教、生活習慣的不同,還有著特殊的公共服務需求,體現了公共服務內容的特殊性。例如,為保障少數民族群眾使用本民族語言的權利,許多民族自治地方都制定了使用和發展本民族語言文字的規定,國家也規定民族地區的公共服務在涉及語言使用時要充分體現民族地區的特殊性,形成了對公共服務語言的特殊要求。(15)民族語言也被視作為一種特殊的公共服務,政府有義務確保這種公共品的供應。此外,由于歷史、社會和自然環境等客觀因素的影響,各少數民族形成了自己獨特的文化傳統、風俗習慣和生活方式。這種民族差異性體現在日常生產生活中,就表現為對某些具有特定用途、規格和款式,並濃縮了本民族歷史文化傳統的特色用品與物品的特殊需求和偏好,這些物品被稱為“少數民族特需用品”,(16)例如少數民族日常生活用品、醫藥、食品、工藝品,以及服飾、鞋帽、住所等。在民族地區,少數民族特需用品被賦予了準公共產品的特性,政府必須對這些物品的生產和流通給予特殊扶持,以保證少數民族特需用品的生產和供應。

  第四,公共服務方式的特殊性。邊疆民族地區特殊的人文、地理、經濟、社會環境,決定了其公共服務供給方式的特殊性。首先,與發達地區擁有先進的技術設備相比,邊疆民族地區公共服務的信息化建設較為落後,許多業務的開展和服務的提供只能通過手工這種低效的方式進行,或者其他仍很原始的手段來提供,降低了民族群眾享受公共服務的水平和時效。其次,邊疆民族地區的公共服務供給,表現出對政府供給的嚴重依賴,短期內只能以政府供給為主。雖然多元治理是社會治理的必然方向,但在這些地區市場經濟發展水平較低,社會組織不發達,公共服務遞送困難的情況下,政府必須承擔起公共服務供給的重要責任。最後,邊疆民族地區公共服務半徑大,供給成本高且難以有效送達,需要政府做出切實的服務創新。例如,內蒙古阿拉善盟阿左旗吉蘭泰鎮有純牧業嘎查20個,嘎查間平均距離50公里,牧戶間平均距離10公里。阿拉善盟額濟納旗總面積11.46萬平方公里,佔自治區總面積的9.7%,但人口只有1.6萬,平均每平方公里僅有0.14人。(17)針對邊疆民族地區公共服務供給的這些現實難題,政府需創新公共服務供給方式,改變目前被動的服務狀態,以一種流動的形式,主動送服務下鄉,讓這些生活在偏遠地區的居民也能方便快捷、較低成本地享受到應有的公共服務,提高公共服務在邊疆民族地區的可得性與可及性。

  三、流動公共服務的創新理念

  作為一種服務理念,流動公共服務是基于邊疆民族地區的特殊情況,主動適應居民多樣化公共服務需求而實施的一種服務創新。流動公共服務可以提高政府公共服務的供給效率,實現資源利用的最大化;可以部分地實現公共服務資源的公平配置,推動城鄉公共服務均等化;也可以成為轉變執政理念,構建服務型政府的有力舉措。

  第一,提高公共服務效率。高效的公共服務供給一是要求公共服務資源利用的最大化,將有限的資源配置到最需要的地方,充分發揮其資源效能。二是要求公共服務的及時送達,保證居民能在第一時間便利地享受到公共服務。在此,流動公共服務恰好契合了公共服務效率最大化的這兩點要求。政府根據邊疆民族地區的特殊情況,將有限的公共服務資源以流動的方式主動“送貨上門”,既保證了資源的有效使用,又免去了群眾的舟車勞頓,降低了他們享受公共服務的時間成本和代價。而且,政府直接送服務下鄉,減少了中間環節,避免了資源流通過程中的人為損耗,大大提高了公共服務的供給效率。以養老服務為例,在人口密集的大城市所實施的“一站式服務”就很難滿足地處偏遠、交通不便的邊疆民族地區群眾的養老服務需求,政府需針對邊疆民族地區的特殊情況,在養老保險繳費、養老金發放、養老物資供應方面引入流動服務理念,把服務主動送到群眾身邊,構建一種流動養老服務模式,增強各族群眾對養老服務的可得性與可及性。

  第二,促進社會公平公正。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念,其中在“共享”理念中講到,“我們必須堅持發展為了人民、發展依靠人民,實現發展成果由人民共享”。這里所講的“人民”涵蓋了發達地區與欠發達地區、城市與農村牧區的所有居民。而在公共服務領域實現經濟和社會發展成果的共享,既是社會發展的動力,也是社會發展的目的,在促進社會公平公正方面具有積極意義。研究表明,我國社會公正問題的存在,與政府不能提供充足的公共產品具有直接的內在關系。中國政府公共產品供給指標偏低,與我國社會公正指標偏低之間具有明顯的對應關系。(18)流動公共服務正是針對民族地區居民在享受公共服務中的諸多限制,而由政府主動下鄉提供服務,以使其能享受到與城市居民大體相當的基本公共服務,從而實現經濟發展成果的共享與社會的公平正義。在現實中,受限于邊疆民族地區落後的交通條件和高昂的服務成本,許多居民只能無奈地放棄自己本應享有的合法權益,望政府的各項惠民政策而“興嘆”。而政府根據邊疆民族地區實際情況,采取的烏蘭牧騎這種流動型公共文化服務形式,則可以有效保障人民群眾的文化權益和文化需求,是促進城鄉居民均等地享受公共文化服務的必要舉措和有效途徑。

  第三,建設服務型政府。黨的十八大報告中,關于深化行政體制改革提到,要“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”,並使政府在提供優質公共服務、維護社會公平正義方面實現職能轉變。十八屆三中全會再次強調必須切實轉變政府職能,創新行政管理方式,建設法治政府和服務型政府。由此可見,建設服務型政府已成為我國行政體制改革的重要內容,是實現政府職能轉變的重要手段。流動公共服務一個最大的特點就是堅持以人為本的服務理念,以民族地區公眾的現實需求為出發點,變被動等待服務為主動遞送服務,處處為群眾著想,降低民族地區居民享受公共服務的成本和代價,從而構建起一個以服務為主要特征的職能政府。流動公共服務突出了政府在民族地區公共服務供給中的主體責任,提高了公共服務供給的效率和水平,建立起了惠及全民、公平公正、可持續的公共服務體系,實現了公共服務在民族地區和非民族地區的均等化享有。而且,流動公共服務促進了地方政府職能和行為方式的轉變,在基層群眾充分接觸和享有公共服務的同時,政府也朝著全心全意為人民服務的宗旨邁出了堅實步伐,流動公共服務是服務型政府建設的有效手段。

  四、流動公共服務方式及創新

  作為公共服務供給的一種方式,流動公共服務有別于當前廣泛存在的“一站式”和“代理型”服務,是一種針對邊疆民族地區特殊環境的公共服務創新。這種變被動為主動,且主張供給主體多元化的服務創新,與國家治理體系和治理能力現代化的時代要求不謀而合,充分體現了其在邊疆民族地區公共服務供給中的獨特優勢。

  第一,對“一站式”服務的超越。“一站式”原意指“在同一個地點可以買到所有想要的東西或做所有想做的事情,指綜合性的、全方位服務的、一切全包的”。(19)公共服務中的“一站式”服務是指政府通過設置實體或虛擬的辦事服務前台,將服務項目整合在同一個辦事大廳或服務中心,讓群眾能夠一次性辦理完所需事務,而不用奔波往返于不同的管理部門。顯然,這種“一站式”服務在交通便利、人口居住密集地區有很好的適用性,能有效提高群眾的辦事效率,降低辦事成本。但是,對于交通不便、人口稀少的邊疆民族地區,這種“一站式”服務很難滿足群眾對高質、高效、廣泛、低成本公共服務的需求。因為,“一站式”市民服務中心一則很難窮盡所有的公共服務項目,二則辦事群眾仍需往返于遙遠且交通不便的農村牧區與城鎮之間,需要花費大量的時間和經濟成本。對于民族地區的居民來說,“一站式”服務並不是一種高效的服務方式,相反,非集中的流動公共服務能滿足他們對便捷、低成本公共服務的強烈需求。以醫療服務為例,當前很多城鎮都提供“一站式”醫療服務,但它無法滿足邊疆民族地區群眾對基本醫療衛生的需求,一些農牧民生病後仍需從幾十公里以外的地方趕到蘇木(鄉、鎮)衛生院就診,有時衛生院又不具備診療水平需要向上轉診,這既增加了農牧民的經濟負擔,又延誤了治療。

  第二,對“代理型”服務的超越。就公共服務領域而言,“代理型”是在我國一些偏遠的農村出現的一種便民服務手段創新,它由農村黨員干部自主發起,主動、義務地為本村村民承擔一些如郵寄、低保申請、社會保險繳費、社會保障待遇領取等行政審批事項,然後集中送到鄉鎮政府或服務中心辦理。這種利用村干部熟悉業務歸口,人際關系較為通暢的優勢為群眾提供便利,不失為一種有效的公共服務供給方式。但是,這種義務性的服務方式具有非專業性和隨意性,有時村干部並不了解具體的辦事流程,往往也是事倍功半。而且,“代理型”服務通常只能代為辦理審批類事務,不能滿足民眾復雜、多方面的服務需求,在發生辦事過錯或失誤時也很難追究雙方的責任與義務,加之這種服務形式對服務者的道德水準要求較高,很難大面積推廣。而流動公共服務不僅能為偏遠的民族地區居民上門提供審批類事務辦理,還能提供科技、教育、文化、法律等專業性的公共服務。與“代理型”服務相比,流動公共服務是一種正式的政府行為,有制度保障,且服務更專業、安全、可靠。

  第三,流動公共服務的多元供給。流動公共服務在提供過程中注重發揮多主體作用,利用全社會力量為邊疆民族地區居民提供與城市居民大體相當的公共服務,這與以往將公共服務完全理解為政府的直接行為有很大不同。流動公共服務供給主體的多元化,帶來了服務手段和服務內容的多樣化,以及服務成本的降低。黨的十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”,其中,治理體系現代化的基本要求就是治理主體的多元化,讓政府、市場、社會充分發揮各自的功能,共同參與社會治理。流動公共服務作為一種服務方式,既可以是政府直接上門提供,也可以是政府向市場或社會組織購買服務。而且,就邊疆民族地區而言,由政府出資向扎根少數民族群眾、具有民族傳統和特性的社會組織購買公共服務,能更好地滿足群眾的特殊需求,提高公共服務的質量和適用性。而利用市場反應迅速、物聯發達的優勢,通過市場能為邊疆民族地區群眾提供及時而低廉的公共服務,體現出與政府提供或壟斷供應的比較優勢。供給主體多元化和供給方式多樣化,使流動公共服務在邊疆民族地區成為一種造福于民、實實在在的創新舉措。

  五、流動公共服務案例研究

  作為一種公共服務供給方式,流動公共服務既是邊疆民族地區社會治理的理論升華,又是長期以來基層公共服務的實踐總結,二者共同推動了流動公共服務的變遷和演化。流動公共服務的制度化建設肇始于新中國建立初期的烏蘭牧騎,後來衍生出馬背小藥箱、流動圖書館、“草原110”等不同形式。本文以主要存在于邊境牧區的“草原110”和普遍存在于民族地區偏遠村鎮、旗縣的流動科技館為案例,深入分析流動公共服務強大的社會服務功能和社會治理功能。

  第一,“草原110”和流動科技館的實踐。20世紀90年代,出于國際貿易和國際交流的需要,我國開始逐步開放北部邊境。面對邊境開放對社會治理造成的嚴峻挑戰,內蒙古自治區黨委和政府通過深入調研,于1999年創新性地實施了“草原110”邊境社會治理工作模式,以一種具有服務性和流動性的方式,強化邊境社會治理,同時也為邊境農牧民提供更加全面、高效的公共服務。具體來講,“草原110”是以公安邊防派出所工作為平台,以流動、固定警務室為依托,以報警點為基礎,以群防力量為輔助,以通信技術為支持,集管理、防範、打擊、服務等多種職能于一體的新型邊境管理工作模式。(20)它是一個集邊境治安治理、邊疆社會建設、為民公共服務等多種職能于一體的社會管理和社會服務模式。“草原110”的工作內容包括兩大類︰一是維護邊境治安安全,構建和諧穩定的邊疆秩序。“草原110”通過流動和固定警務室和報警點的設置,便捷暢通的通訊聯系渠道,以及公安邊防部隊快速的反應行動,及時保障農牧民的生命財產不受侵犯,維護邊境地區社會安全,同時,提供方便快捷的治安服務。二是提供各類社會服務。“草原110”工作模式開啟以來,逐漸突破了一般“110”單一的社會治安功能,開始為邊境農牧民提供扶危救困、民事調解、知識宣傳、搶險救助等綜合社會服務,社會職能大大擴展,成為農牧民身邊的保護神、救助隊、“和諧器”。調研中我們經常能听到牧民說“草原110”隊員為他們的孩子輔導功課,為他們尋找走失的羊群,教給他們如何使用電腦,向他們進行邊境政策法規宣講,為他們開展義診等排憂解難的“上門服務”,贏得了當地群眾的擁護與愛戴。

  流動科技館是中國科學技術協會、中國科技館與地方科學技術協會、科技館共同協作,支援並帶動我國科技館建設薄弱地區科技事業發展的一項聯合巡回的展覽和教育活動,旨在為老少邊窮地區群眾提供參與科學實踐的場所,讓他們親身感受“體驗科學”的快樂,從而促進我國全民科學素質提高的一項公共文化服務項目。(21)顧名思義,流動科技館就是以流動的方式,通過臨時科技展覽館和科普大篷車的形式,為尚未建立固定科技館的偏遠、貧困地區提供的一種科技文化服務,主要內容包括科學探索、科學生活、科學實踐三部分。流動科技館始于21世紀初的科普大篷車,當時的定位是通過車載的方式,流動地為偏遠、貧困地區的學校、村鎮提供科普服務,讓那些地處偏遠的居民也能享受到一定的文化公共服務。2001年,第一輛科普大篷車開進雲南石林彝族自治縣,開啟了流動科技館的實踐服務,後經2011年9省區45縣的試點運行,國家于2013年正式在全國範圍內開展流動科技館巡展工作,並提供設備、經費等方面的支持。在此過程中,邊疆民族地區因其地理位置的偏遠和經濟發展的滯後,從開始就是流動科技館項目的重點建設對象。國家通過政策照顧、資金傾斜等方式,鼓勵在內蒙古、雲南、廣西、新疆、西藏等邊疆民族地區的村鎮、旗縣開展流動科技館活動,以提高這些地區居民的科學素質,並改善公民在科學文化公共服務享有中的地區差距。同時,作為“五位一體”戰略中文化建設的重要手段,流動科技館又在邊疆民族地區承擔了特殊的社會治理責任。

  第二,“草原110”和流動科技館的社會治理成效。就社會治理效果來看,“草原110”開展工作十多年來,內蒙古邊防總隊利用“草原110”破獲刑事案件927起,查處治安案件2041起;破案率達到95%以上,治安案件處理率達到100%;服務群眾20,670余次,救助遇險、病重邊民560余人次,為群眾找回失散牲畜14,600余頭,及時撲救草原火災66起,為牧民群眾挽回直接經濟損失1030余萬元。(22)近年來,“草原110”更是積極活躍在祖國北疆4000多公里的邊境線上,築牢了維護祖國北疆安全穩定的屏障。“草原110”這種流動式的社會治理創新模式,在交通不便、流動性強、公共服務半徑大的草原牧區顯示出強大的生命力,無論在社會安全治理還是公共服務提供方面,都是一種有益的探索和創新,中央綜合治理委員會稱這是我國“社會治安防範工作和國防建設的創新之舉”。2010年,“草原110”項目獲得“第五屆中國地方政府創新獎”,得到了社會的廣泛認可。

  邊疆民族地區的流動科技館同樣取得了積極的科普和社會治理效應。例如,截至2015年,內蒙古流動科技館已走過33個旗縣,巡展展品11套,參觀者達91萬人次,行程15,000公里;自治區計劃在2016-2017年內實現流動科技館在全區102個旗縣的全覆蓋。截至2015年,廣西流動科技館共在全區41個市的27個縣進行了科技巡展,參觀者達180萬人次。截至2016年,雲南省流動科技館在15個州、市的111個縣、區開展科技巡展,參觀者達330萬人次。(23)上述科技文化服務在提升邊疆民族地區居民科學素質的同時,也縮小了邊疆與內地在公共文化服務享有上的現實差距,並在宣傳社會主義核心價值觀、社會主義優秀文化、先進人物,以及通過科普活動淡化宗教氛圍、消除極端思想、培養國家認同等方面發揮了積極作用。

  第三,流動公共服務面臨的挑戰與展望。無論是“草原110”,還是流動科技館,抑或是烏蘭牧騎、流動圖書館、流動放映廳、流動醫院等存在于科教文衛體、社會保障、治安維護領域的流動公共服務,作為邊疆民族地區一種特殊的社會治理手段,從調研來看都面臨著一些共性的挑戰與問題。具體表現為︰一是設備更新與補充問題。流動公共服務首先要求這種服務能流動起來,需要有運轉良好的設備作為條件和保障。但是,現在的情況要麼是設備老化嚴重,破敗不堪,難以輾轉在交通條件很差的邊遠山區;要麼是設備不足,難以滿足服務需求,很多項目難以開展起來。二是專業人才配備問題。有些流動公共服務的專業性很強,例如科技巡展,需要有懂科技、懂技術的專門人才進行講解和演示。但是,目前願意到邊疆民族地區從事這項艱苦工作的人才嚴重短缺,限制了流動公共服務的效果。三是配套資金問題。流動公共服務的順利開展需要大量的資金做保障,這些資金既需要用在設備的購買、維護上,也需要用在人員的培訓、補貼上。目前,在中央財政投入有限的情況下,地方財政往往難以或不願在這一項目上投入資金,導致流動公共服務的開展困難重重。四是與新時代、新技術、新需求的適應問題。科技的進步和廣泛應用,對流動公共服務提出了新的技術要求,而邊疆民族地區居民社會需求的多樣性變化,也要求政府通過流動的方式提供更高層次和更廣範圍的生活生產、休閑娛樂服務,流動公共服務需要回應時代的變遷。

  雖然流動公共服務面臨上述挑戰與問題,但是考慮到其與邊疆民族地區特殊治理環境的契合,以及在邊疆民族地區公共服務供給和社會治理方面的突出作用,其發展前景是廣闊的,也是大有可為的,需要黨和政府予以高度重視並強化實施。流動公共服務所面臨的這些人、財、物、技術等困難,必將在經濟發展、社會進步的大趨勢下被一一化解。

  六、流動公共服務的保障機制

  流動公共服務在邊疆地區經歷長期實踐,也是邊疆民族地區社會治理的理論升華。流動公共服務提供了方便快捷、低成本的公共服務,在實現邊疆與內地公共服務均等化和邊疆民族地區社會穩定方面起到了積極作用。為了保證流動公共服務的持續、穩定供應,需從制度、組織、資金、人才等方面構建起完善的保障機制,以實現這種具有特色的公共服務的有效供給。

  第一,做好頂層和基層制度設計,為流動公共服務提供科學的制度保障。制度化是任何一項政策得以長久實施的重要保證,沒有穩定的制度環境,流動公共服務也就沒有持續發展的基礎和保證。但在調研中我們發現,現存的一些流動公共服務形式較多地受人為因素和外部條件影響,表現出較大的隨意性和臨時性,並沒有走上制度化的發展道路。流動公共服務實施的好壞,與領導的重視程度和地方財政的豐歉有很大關系,某屆領導重視,或者某年財政寬裕,流動公共服務就實施得有力、全面,否則就處于松散、零星狀態。制度化建設不足,影響了流動公共服務功能的發揮。因此,我們需要將流動公共服務的各個環節制度化,為其提供一個穩定的發展環境和堅實的制度基礎。實踐中的流動公共服務,需加強制度的頂層設計,並將頂層制度設計與基層方案設計有機結合。但是,不管是高層制定的宏觀制度,還是基層制定的具體實施方案,都要保證流動公共服務的可操作性與可持續性,制度出台前需做深入調研論證。出台的制度避免朝令夕改,涉及的人、財、物保障要有延續性和保障性,不能因領導人的變更而隨之改變。另外,需建立完善的流動公共服務指標體系和考核制度,重視制度的建設效果,對未能依法行政者予以嚴厲懲處。總之,要讓政府提供的每一項流動公共服務都有法可依、有法可循,在完善的制度環境下規範運行,保證流動公共服務是一項穩定的、可執行的、可持續的、制度化的政策舉措。

  第二,發揮多主體治理優勢,為流動公共服務提供有力的組織保障。流動公共服務制度制定後,在實施過程中,組織機構就起到尤為重要的作用,組織是政策實施的領導者和推動者,是流動公共服務實施的第一責任人。因此,政府首先需建立健全流動公共服務實施的組織機構和協調機構,確保每項政策在每個部門都能被順利執行,即這件事情要“有人管”,能找到明確的管理機構和負責人。其次,要保證每個管理機構都能盡職盡責,管理作用發揮到位,對需要其解決的資金、技術、設備等問題能及時解決,即這件事情“能被管好”。這都屬于組織保障的範疇。另外,流動公共服務是一個涉及大量人力、物力、財力的綜合“工程”,所需的組織力量也異常龐雜。因此,從組織領導角度講,僅有政府單一主體會顯得勢單力薄,難以滿足流動公共服務的管理需求。所以,呼應前文作為理念的流動公共服務,在其組織保障供給中需充分發揮市場和社會的作用,構建一個政府、市場、社會“三位一體”的組織架構,保證流動公共服務的順暢執行。需通過多方合作,使政府從直接供給中逐漸退出,以公私合作、政府購買、合同外包等形式,將適合由其他主體提供的公共服務轉交給市場或社會,政府做好規制、監督和評估。進而從組織結構上加強組織領導,降低管理成本,提高服務效率。

  第三,制定恰當的財政支持政策,為流動公共服務提供堅實的資金保障。充足的資金是實施流動公共服務的經濟基礎,是確保這種公共服務得以流動起來的重要保障。隨著群眾服務需求的增加和政府服務項目的增多,在交通不便、地廣人稀、基礎設施落後的邊疆民族地區實施流動公共服務,無疑會大大增加政府的行政成本。因為需要為其配備更多的工作人員,需要購買特殊的設備,以及支付這一過程中產生的額外費用。此外,隨著公共服務項目的增加,偏遠地區原本落後或短缺的公共服務設施需要得到維修、升級或新建,這都需要大量的資金予以支持。研究表明︰在人口稀少的地區,公共服務難以發揮規模經濟效應,公共服務的供給存在較大的地理空間障礙,導致同樣的公共服務但供給成本出現較大的上升。(24)因此,政府需充分認識到流動公共服務的行政成本和代價成本,制定恰當的財政政策給予資金保障。在具體實施過程中,除中央和地方的常規財政支持外,政府還需有傾向性地向這些特殊地區增加公共服務預算資金,抑或引導社會資本進入公共服務領域,在不影響公共服務性質的前提下,將那些政府無法做好的服務項目,交由社會提供。政府也可以建立類似慈善基金之類的“社會責任基金”,號召企業和富人積極為流動公共服務供給和社會發展做貢獻。另外,還可以加強發達地區對邊疆民族地區的對口支援,以獲得流動公共服務的資金支持和物資支持,不斷推進民族地區的流動公共服務建設。

  第四,加強隊伍建設,為流動公共服務提供專業的人才保障。流動公共服務的有效實施,除上述制度、組織、資金保障外,還需有充足的人力保障,因為上述所有事項都需要通過“人”來完成。但是,在調研中發現,有些從業人員對提供流動公共服務有畏難情緒,他們不願到艱苦地區從事工作;有些流動公共服務團體,如烏蘭牧騎,則存在人員老化,人才斷檔嚴重的問題;還存在事業單位體制改革中出現人才流失,以及服務隊伍不專業難以勝任工作等問題。因此,急需加強流動公共服務人才隊伍建設,打造一支人員齊備、技術專業、素質過硬、積極向上的公共服務隊伍。具體來講,決策部門在流動公共服務人才保障政策制定時,應充分理解前往基層從事公共服務工作人員的顧慮與隱憂,在工資待遇、職位晉升、考學深造等方面予以特殊照顧,調動他們深入農村牧區從事公共服務的積極性,加強公共服務隊伍建設。同時,提高流動公共服務提供者的專業化水平,通過對口招聘、業務培訓、定向學習等途徑增加專業知識,使這支服務隊伍從新中國成立初期人才短缺情況下的“一專多能”,逐漸轉變為“既專又能”,為邊疆民族地區居民提供專業的公共服務。另外,要及時補充工作人員,解決諸如烏蘭牧騎中存在的人員老化、斷檔問題。慎重對待事業單位改革中半公益半贏利基層公共服務組織人員去留問題,爭取通過靈活的舉措,讓這部分原本在基層提供公共服務的人員繼續留在人才隊伍中,為流動公共服務的提供貢獻他們的智慧與才能。

  七、研究結論與爭鳴

  回應開篇提出的六個問題,本文可得出如下研究結論︰

  第一,流動公共服務以“流動”和主動服務為特征,由政府、市場以及其他社會組織共同為邊疆民族地區居民提供便利、高效、價格低廉的公共服務。流動公共服務是對基層公共服務的實踐總結和理論升華,是邊疆民族地區社會治理的有益嘗試和大膽創新,在加強民生建設,維護社會穩定方面具有獨特優勢,對邊疆民族地區社會治理具有很強的解釋力。

  第二,邊疆民族地區特殊的自然、人文、社會環境,形成了對公共服務的特殊需求,其公共服務的特殊性主要表現為︰一是公共服務環境的特殊性,具體包括自然環境和制度環境兩個方面。二是公共服務對象的特殊性,與普通地方相比,邊疆民族地區公共服務的對象很多是少數民族群眾,提供公共服務時納入了很多民族因素。三是公共服務內容的特殊性,一些在普通地區並不被視為公共物品的服務內容,在邊疆民族地區被要求以公共服務的形式予以供給。四是公共服務方式的特殊性,需要以一種流動的形式為這些地區的居民提供公共服務。

  第三,作為一種公共服務理念,流動公共服務首先是為了提高公共服務的效率,它以一種“送貨上門”的形式,及時為邊疆民族地區居民送去應有的公共服務待遇。其次,流動公共服務有利于社會公平公正的實現,與五大發展理念中的“共享”理念是吻合的。最後,流動公共服務能促進服務型政府建設,符合我國行政體制改革的一貫要求。

  第四,作為一種公共服務供給方式,流動公共服務體現了它與“一站式”服務和“代理型”服務的比較優勢,避免了上述兩種方式“坐等”、被動、非制度化、非專業化等弊端,為居民提供了一種主動的、方便快捷、制度化、低成本、正規的公共服務。而且,流動公共服務發揮了政府、市場、社會組織多主體作用,實現了邊疆民族地區社會治理的現代化。

  第五,作為典型案例,“草原110”和流動科技館生動說明了流動公共服務的流動性、惠民性,以及在基層公共服務供給中的特殊意義。“草原110”的活動範圍主要集中在邊境牧區,流動科技館則廣泛存在于民族地區的村鎮、旗縣,二者在“五位一體”體系中發揮了重要的社會治理功效。

  第六,為保證流動公共服務的“流動性”和可持續供應,應做好流動公共服務制度的頂層設計和基層設計,確保這種公共服務能長期運轉、“流動”起來;要為流動公共服務提供組織保障,讓每項服務都“有人管”、“能管好”;要為流動公共服務提供堅實的資金保障和專業的人才保障,滿足流動公共服務的資金需求,並打造一支“既專又能”的流動公共服務人才隊伍。

  本文在深入調研的基礎上,對流動公共服務進行了全景式研究,得出上述六點結論。但是,理論界對流動公共服務的適應性和時空性尚存爭議,對流動公共服務的“投入產出”考量也有不同認識,筆者在此一並提出予以討論。例如,有學者認為流動公共服務僅是邊疆民族地區,在一定時期內一種可能的公共服務供給選擇模式,其空間適用範圍只能是偏遠地區,特別是邊疆民族地區,而不適用于經濟文化發達、人口密度大、交通通訊便利的城市地區;(25)另有學者則認為,流動公共服務具有很強的普適性,其應用價值絕不僅限于北部邊疆和廣闊牧區。在公共服務水平較高的城市,公共服務的流動性也在彰顯,有在更廣範圍內推廣的實踐價值。(26)誠然,在現實生活中我們看到,流動公共服務不僅存在于邊疆民族地區,在北京、廣東、深圳等發達地區也存在著“流動圖書館”、“流動醫院”等流動公共服務形式,它們在各自領域都發揮了積極的公共服務和社會治理作用。而且,隨著游牧轉定居的普遍實施,似乎更應該以“一站式”的固定服務,來滿足居民的公共服務需求。那麼,我們就要討論,流動公共服務的時空性到底在哪里?流動公共服務是否具有全國普適性?筆者以為,即使是游牧轉定居在加速,但如果仍處于分散居住狀態,而邊疆民族地區總體落後的社會狀況又在短期內難以改變的話,流動公共服務在邊疆民族地區還是有廣闊的實施空間的。至于這種公共服務形式在全國範圍的適應性,則需視各地的實際情況和現實需求來定,在某些領域例如科技服務,流動公共服務還是有其獨特優勢的,完全可以在全國範圍內推廣。

  關于流動公共服務的“投入—產出”,筆者認為,流動公共服務比固定公共服務更耗費資金是不爭的事實,但如果從以人為本、發展共享、公共服務均等化、社會和諧穩定等方面去考量,政府在邊疆民族地區開展流動公共服務完全可以少些經濟成本的考慮,因為這是一筆意義深遠的政治賬。而在交通便利、人口密度大的發達城市提供流動公共服務,又該如何做出成本與績效的考量?公共服務的投入邊界又在哪里?這些都需要進一步研究。只要我們從以人為本的目的出發,似乎就可以少些成本計較,多些人文關懷。公共服務成本與回報的考量,業已成為學術界的熱門話題,(27)流動公共服務恰為其提供了很好的素材,我們可以借此深究討論。

  最後,希望通過本文的寫作,能引起學界對流動公共服務的關注與討論,將流動公共服務的研究深入開展下去。

  ヾ參見《國務院印發〈“十三五”推進基本公共服務均等化規劃〉》,《人民日報》2017年3月2日。

  ゝ參見Russell M.Linden,"Seamless Government:A Practical Guide to Re-Engineering in the Public Sector," Public Productivity & Management Review,Vol.18,No.4,1995。

  ゞ參見Janet V.Denhardt,Robert B.Denhardt."The New Public Service Revisited," Public Administration Review,Vol.75,No.5,2015。

  々參見Anne Hamilton,"Social Security Service to American Indians," Social Security Bulletin,Vol.32,No.7,1969。

  ぁ參見任維德︰《“流動公共服務”研究論綱——兼論邊疆少數民族地區服務型政府建設》,《內蒙古社會科學》2014年第1期。

  あ參見劉銀喜、任梅︰《流動公共服務︰公共服務供給方式創新——概念提出、邏輯起點及創新價值》,《中國行政管理》2015年第8期。

  ぃ參見白維軍︰《流動型社會保障服務︰內涵界定、要素分析與路徑選擇》,《中國行政管理》2014年第9期。

  い參見叢志杰︰《流動服務︰內蒙古牧區公共文化服務的重要途徑》,《內蒙古社會科學》2014年第4期。

  ぅ參見白維軍︰《流動公共服務視角下的民族地區農村養老保障服務創新》,《內蒙古社會科學》2014年第3期;白維軍、季璐︰《流動性社會保障︰民族地區農村社會保障公共服務新思路》,《西南民族大學學報》2014年第1期。

  う參見白雲、席鎖柱︰《農牧區流動公共文化服務供給研究》,《學理論》2016年第2期。

  (11)參見Steven Van de Walle,"When Public Services Fail:A Research Agenda on Public Service Failure," Journal of Service Management,Vol.27,No.5,2016。

  (12)參見吳福環︰《論中國邊疆民族地區社會治理創新》,《新疆師範大學學報》2014年第5期。

  (13)參見方盛舉、王志輝︰《我國邊疆治理的一般客體與特殊客體》,《思想戰線》2015年第5期。

  (14)參見周曉麗︰《基于民族地區特殊性下的社會治理理念及路徑》,《南京社會科學》2014年第11期。

  (15)參見白維軍︰《流動公共服務視角下的民族地區農村養老保障服務創新》,《內蒙古社會科學》2014年第3期。

  (16)參見張序、方茜、張霞︰《中國民族地區公共服務能力建設》,民族出版社2011年版,第132頁。

  (17)參見蓋志毅︰《新牧區建設與牧區政策調整︰以內蒙古為例》,遼寧民族出版社2011年版,第5頁。

  (18)參見李軍鵬︰《論中國社會公正問題與政府公共服務職能》,《湖北行政學院學報》2004年第3期。

  (19)唐權、楊立華、梁家春、麥艷航︰《“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”研究綜述》,《濟南大學學報》2014年第2期。

  (20)參見內蒙古黨委宣傳部課題組︰《構建和諧內蒙古邊疆的有益探索——內蒙古實施“草原110”警務模式的調查與思考》,《實踐》2008年第1期。

  (21)參見李春梅︰《簡談中國流動科技館在公眾科普教育中的地位和作用》,《雲南科技管理》2014年第2期。

  (22)參見劉銀喜、任梅︰《草原牧區社會管理創新典範︰內蒙古“草原110”個案分析》,《北方經濟》2012年第4期。

  (23)以上數據為作者整理所得。

  (24)參見黃書猛︰《基于效率視角的公共服務均等化研究》,《福建論壇》2013年第2期。

  (25)參見任維德︰《“流動公共服務”研究論綱——兼論邊疆少數民族地區服務型政府建設》,《內蒙古社會科學》2014年第1期。

  (26)參見劉銀喜、任梅︰《流動公共服務︰公共服務供給方式創新——概念提出、邏輯起點及創新價值》,《中國行政管理》2015年第8期。

  (27)參見Malcolm Prowle,Manj Kalar & Lynne Barrow,"New Development:Value for Money(VFM)in Public Services-The Importance of Organizational Culture," Public Money & Management,Vol.36,No.7,2016。

 

作者︰ 白維軍 責編︰ 景茂