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改革開放以來我國城市民族工作創新發展的基本經驗

2018年12月07日 02:40:18 來源︰ 中國民族報

改革開放以來,隨著各民族人口流動的加快,我國民族工作的對象逐漸從民族地區擴展到中東部地區,從農牧區擴展到城市,從聚居地區的常住少數民族人口擴展到散居地區的少數民族流動人口,城市民族工作逐漸成為民族工作的重點。在2014年召開的中央民族工作會議上,習近平總書記對做好城市民族工作作了重要論述。2016年召開的全國城市民族工作會議,對加強城市民族工作作出了具體部署。在黨中央的堅強領導下,各地區各部門不斷探索,推動我國城市民族工作取得了新成就、邁上了新台階。時值改革開放40周年,在新的歷史起點上,有必要系統總結改革開放以來我國城市民族工作創新發展的基本經驗,為開創新時代城市民族工作新局面提供借鑒與參考。

一、充分發揮黨的領導核心作用,形成黨政齊抓共管、民族事務部門綜合協調、各部門密切配合、全社會廣泛參與的城市民族工作體制機制

1987年4月,中共中央、國務院批轉了中央統戰部、國家民委《關于民族工作幾個重要問題的報告》,首次提到“城市民族工作”,並對其地位、功能和特點進行了闡述。上世紀八九十年代,伴隨社會主義市場經濟的深入發展,越來越多的少數民族群眾進入城市經商、求學、生活。在新的形勢下,1999年召開的第一次全國城市民族工作座談會初步總結形成了我國城市民族工作的理論框架和工作模式。在2014年召開的中央民族工作會議上,習近平總書記強調,做好民族工作關鍵在黨、關鍵在人。只要我們牢牢堅持中國共產黨的領導,就沒有任何人任何政治勢力可以挑撥我們的民族關系,我們的民族團結統一在政治上就是有充分保障的。2016年召開的全國城市民族工作會議明確指出,要加強黨對城市民族工作的領導,廣泛動員全社會力量共同參與,開創我國城市民族工作新局面。這標志著我國城市民族工作進入了全新的發展階段。

堅持黨對城市民族工作的領導,發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,是做好城市民族工作的前提和保證。無論是從我國的整個民族工作體制還是從我國的具體國情來看,各級黨委和政府在城市民族事務治理中起主導作用是毫無疑問的,也是必須始終堅持的。現階段,面對城市少數民族流動人口不斷增多、少數民族群眾需求不斷提高的現實,作為民族事務治理的首要責任主體,城市民族工作部門首先應當優化其職能,同時要進一步完善領導體制和工作機制,形成黨政齊抓共管、民族事務部門綜合協調、各部門密切配合、全社會廣泛參與的工作格局,為城市民族工作創新發展提供動力和源泉。

二、始終堅持以人民為中心的發展思想,保障城市少數民族合法權益,促進公共服務均等化和改善民生

黨和國家歷來重視保護少數民族合法權益,糾正和杜絕民族歧視問題的態度歷來堅決。2008年,國務院辦公廳出台《關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》,要求“在車站、機場、碼頭、出入境等安全檢查中,不得歧視少數民族群眾,不得有影響民族關系的言行”。習近平總書記在2014年召開的中央民族工作會議上強調︰“堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數民族群眾、傷害民族感情的言行,引導流入城市的少數民族群眾自覺遵守國家法律和城市管理規定,讓城市更好接納少數民族群眾,讓少數民族群眾更好融入城市。”2014年,中央統戰部、國家民委等七部門聯合下發了《關于開展禁止針對部分地區少數民族群眾歧視性做法檢查督查的通知》,並進行了多次專項督導檢查,推動了黨的民族政策在城市民族工作中的嚴格落實。

1993年由國務院批準、經國家民委發布的《城市民族工作條例》,就向城市少數民族提供醫療、衛生、殯葬等公共服務,規範清真食品生產、經營、監管,促進城市少數民族群眾創業、就業,以及發展民族科教文化事業等作出了制度性安排。近年來,各地圍繞改善民生、提供優質高效服務、確保少數民族流動人口享受同等市民待遇等,創造性地開展城市民族工作,取得了顯著成效。如山東省將包括少數民族在內的流動人口隨遷子女教育統一納入政府教育事業發展規劃,保障符合條件的隨遷子女在幼兒園和義務教育的各個階段享受與戶籍居民同等的權利。又如,廣西南寧市通過成立一個市級少數民族流動人口服務中心,構建市、區、社區三級服務網絡體系,完善工作準則、隊伍建設、結對幫扶、法律援助四項服務制度,成立民族干部骨干服務隊伍、少數民族聯誼會會員服務隊伍、社區民族之家成員服務隊伍、志願者服務隊伍以及民族工作信息員、協調員、專家顧問這五支隊伍,整合外來經商就業、住房租賃、子女入學、法律援助、困難補助、清真食品六大服務,搭建起“13456”立體式全方位服務平台,讓外來少數民族“進得來、留得住、有發展”。

改革開放以來的實踐證明,樹立以人為本的理念,保障少數民族合法權益,促進公共服務均等化和改善民生,是我國城市民族工作創新發展的基本遵循。新時代我國社會主要矛盾的變化給城市民族工作提出了新要求。城市民族工作部門要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,繼續堅持以人民為中心的發展思想,順應少數民族群眾對美好生活的新期盼,努力使少數民族群眾進入城市後,能“居住有房、兒女有學、保障有享、習俗有尊、權益有護”,為實現社會公平正義和增進人民福祉的城市發展目標作貢獻。

三、注重強調法治化、社會化、智能化“三化”協同聯動,不斷提升城市民族事務治理現代化水平

改革開放以來,我國城市民族工作法治化框架的確立,是伴隨時代進步和少數民族群眾對美好生活向往的增長,逐步走向法治的過程。早在1993年,我國就頒布了《城市民族工作條例》,這是第一部與城市少數民族群眾有關的法規。習近平總書記強調,“用法律來保障民族團結,增強各族群眾法律意識”,“要嚴格區分兩類不同性質的矛盾,是什麼問題就按什麼問題處置”。在習近平總書記系列重要講話精神的指引下,各地嚴格執法、公正司法,增強了各族群眾的法律意識,做到了有法必依、執法必嚴、違法必究,城市民族事務法治化水平明顯提高。

進入新世紀以來,社會化逐漸成為我國城市民族工作的一個重要方向。各級政府立足城市工作和民族工作兩個大局,樹立全域化、系統化治理新理念,將城市民族事務納入城市公共事務範疇,推動建立城市民族工作社會化機制,基本形成了黨委領導、政府負責、有關部門協同配合、全社會通力合作的城市民族工作社會化大格局。例如,甘肅蘭州市依托三維數字社會服務管理中心平台,引導各類資源向少數民族公共服務延伸,建立了“網格化+政社政企合作模式”。廣東深圳市積極鋪設社區、社工、社團“三社”聯動的社會化網絡,為少數民族流動人口提供規範化、多樣化、人性化的服務,創新推出“民族社工服務項目制”模式。貴州貴陽市通過整合少數民族服務的“六個平台”和“八個一”系統方法,構建了城市社區民族事務治理社會化體系。北京市則結合民族宗教融合型服務、社會化福利、連續性社會服務等特點,探索形成了特大城市民族工作社會化改造的“牛街模式”。

進入新世紀,城市民族工作環境發生深刻變化,部分城市民族問題是由城市民族工作缺乏精細化管理和智能化服務造成的。2016年召開的全國城市民族工作會議提出,要推進城市民族工作制度化、規範化、精細化,為我國城市民族工作智能化指明了方向。在近年來的實踐中,各地通過完善維護少數民族權益的網格化服務管理機制,將城市民族工作向智能化方向推進,已形成由各級民族工作部門建構的覆蓋全國的民族工作信息網絡,推動城市民族工作進入了大數據時代。以湖北省宜昌市為例,該市將“精管理”與“細服務”有機結合,以網格化、信息化、全程化為軸線,將民族事務納入網格化管理全過程;以信息系統為平台,實現了城市民族事務信息全掌握;以構建服務體系為抓手,推進了城市少數民族公共服務全覆蓋。

改革經驗啟示我們,法治是治理的底色,必須把法治精神作為“根”和“魂”寓于社會化、智能化工作的各個環節和階段之中。推進城市民族事務治理現代化,要將法治化、社會化、智能化視為密不可分的整體,善于針對不同類型的城市制定不同的治理方略,並綜合運用經濟、行政、法律、文化、信息、媒體等多種手段,有效克服傳統管理方法的弊端,彰顯法治化、社會化、智能化“三化”協同的合力效應。

四、積極推動流入地與流出地少數民族流動人口服務管理對接,打造共建共治共享的城市民族事務治理新格局

自改革開放以來,城市外來少數民族人口不斷增多,一方面促進了城市經濟的繁榮和發展,另一方面,由于少數民族流動人口在語言、風俗習慣、宗教信仰等方面具有自身的特點,與其他民族之間的矛盾糾紛時有發生,熱點問題逐步增多,給城市民族工作帶來了新挑戰。在2014年召開的中央民族工作會議上,習近平總書記指出,改革開放以來,我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期,做好城市民族工作越來越重要。對少數民族流動人口,不能采取“關門主義”的態度,也不能采取放任自流的態度,關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。

習近平總書記的論述,標志著中國共產黨對做好城市民族工作的認識達到了新高度。全國各地民族工作部門深入學習貫徹2014年召開的中央民族工作會議精神,積極推動流入地與流出地少數民族流動人口服務管理對接,打造共建共治共享的城市民族事務治理新格局。2014年,四川、西藏、青海、寧夏、甘肅、陝西、新疆生產建設兵團七省、自治區(兵團)在成都市簽訂了《強化對少數民族流動人員優質服務科學管理暨妥善處置涉及民族因素矛盾糾紛跨區域聯動協作協議》,在提供流動少數民族公共服務、應急處置涉及民族因素矛盾糾紛和群體性突發事件等方面建立了密切合作關系。2016年,湖北武漢市與寧夏吳忠市、固原市簽訂了《少數民族流動人口合作共管協議》,明確提出流入地與流出地要加強信息互通、定期互訪、干部互派,共同開展宣傳教育活動、共同推動經貿合作、共同維護社會穩定。應當說,目前我國少數民族流動人口服務管理工作形勢總體良好,“體系化”格局更加完善,以共建共治共享的社會治理格局統籌城市民族工作創新發展的體制機制逐步健全。

城市民族事務治理的實質,是從政府、市場和社會多元主體合作的系統性、互動性視角對城市民族問題的重新審視,它要求打破地域阻隔和行政體制條塊分割的束縛,摒棄部門爭資金、爭項目、爭政策的套路,把城市民族工作做大、做強、做活。科學總結跨域協同治理流動少數民族事務的成功經驗,不斷推進社會治理創新,共建中華民族一家親的精神家園、共治復雜多樣的民族問題、共享改革開放四十年的發展成果,提升城市少數民族流動人口的獲得感、幸福感,是城市民族工作創新發展的題中之義。

五、著力推進城市民族工作重心下移,建設各民族相互嵌入的社會結構和社區環境,加強各民族交往交流交融,鑄牢中華民族共同體意識

1985年,民政部門開始倡導和推動社區服務工作,首次把社區概念引入實際生活,並于1987年開展了社區服務試點。上世紀90年代初,我國借鑒國外“社區發展”經驗,提出了“社區建設”的目標。2000年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》,隨後社區建設在全國範圍內推廣。2011年,國家民委會同民政部下發了《關于加強新形勢下社區民族工作的意見》,城市民族事務從此正式被納入到了社區工作中。2014年5月習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議,研究了進一步推進新疆社會穩定和長治久安工作,提出“推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境”。2014年9月召開的中央民族工作會議進一步強調︰“要把著力點放在社區,推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境”。2015年召開的中央城市工作會議,提出了“統籌政府、社會、市民三大主體”“完善城市治理體系,提高城市治理能力”等重要觀點。2016年2月,中共中央、國務院發布了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,對創新城市治理方式作出了安排部署。自此,社區被賦予了重構基層社會秩序、下沉治理資源、承擔公共服務的重要功能,其在城市民族工作中的地位更加凸顯。

改革開放以後特別是加強社區民族工作以來,各地積極建設相互嵌入的社會結構和社區環境,創造各民族共居、共學、共事、共樂的社會條件,在促進社區和諧、構築各民族共有精神家園方面卓有成效。例如,湖南長沙市以落實“聯系式”政策、推動“參與式”發展、提升“駕馭式”能力為抓手,通過鼓勵少數民族群眾參與社區自我管理和基層民主建設,打造社區民族文化陣地,豐富民族特色活動,加強民族團結教育,有效促進了各民族之間的交往交流交融。浙江義烏市在城市社區開展“學通用語言、消除語言隔閡,學法規、化解矛盾糾紛,學電商、助力共創共富,共聯誼、促進文化融合,共參與、推動雙向服務”系列主題活動,幫助少數民族流動人口順利融入城市。安徽馬鞍山市將民族工作融入到社區各項基礎性工作之中,打破不同民族間居住區域的隔閡,以網格和樓棟為單元開展形式多樣的文體活動,教育引導各族群眾相互尊重文化、風俗習慣和宗教信仰,營造了轄區各民族居民和諧共處的良好氛圍。

將工作的重心放在社區,建設各民族相互嵌入的社會結構和社區環境,促進各民族在交往中增進了解、在交流中增加感情、在交融中增強認同,是改革開放以來我國城市民族工作創新發展的十分寶貴的經驗。做好新時代的城市民族工作,必須把維護民族團結落實到基層、體現在平時,綿綿用力、久久為功,持續拓展城市社區互嵌的深度和廣度,以包容性社區建設為突破口,全面貫徹黨的民族政策,深化民族團結進步教育,鑄牢中華民族共同體意識,加強各民族交往交流交融,促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起,共同團結奮斗、共同繁榮發展。

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作者︰ 方-- 明珠 責編︰ 梁旭龍