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改革開放40年中國區域發展戰略的演變及成效

2018年12月07日 02:46:51 來源︰ 中國社會科學網

在國家政策的有力支持下,我國區域協調發展取得了歷史性的成就。然而,發展不平衡不充分的問題尚未完全解決,區域協調發展仍面臨挑戰。因此,在未來一段時間內,我國區域政策的重心還是進一步促進區域協調發展。

在我國的各個歷史時期,中央都高度重視區域協調發展。20世紀50年代提出要處理好沿海和內地的發展關系,20世紀80年代提出“兩個大局”的戰略構想,21世紀初則開始全面實施區域發展總體戰略。經過不同時期的持續探索,我國區域協調發展戰略內涵不斷豐富、體系不斷完善。黨的十九大報告從我國區域發展新形勢和社會主要矛盾變化的新要求出發,明確提出要實施區域協調發展戰略。這不僅對全面建成小康社會,開啟全面建設社會主義現代化國家新征程具有重要意義,而且也是對以往區域發展戰略之理論和實踐的全面概括以及高度提升。

梯度發展戰略的理論突破

中華人民共和國成立之後,我國區域經濟發展實行的是均衡發展戰略。在投資的地區分配和項目選取上,以縮小地區差距為主。應該說,均衡發展戰略在一定程度上緩解了區域經濟的不平衡狀況,建立了一批初具規模、行業較為齊全的工業基地。在當時的歷史條件下,這具有重要的戰略意義和經濟意義。

改革開放以來,我國開始實施向東傾斜的非均衡發展戰略,其中的典型代表是梯度發展戰略。它以效率優先為基本指導思想,在理論上實現了突破。一是承認地區發展非均衡的現實,強調遵循由非均衡到均衡的客觀發展規律,從而使尊重客觀規律和實事求是成為制定經濟發展戰略的首要出發點。二是強調集中資金和資源實行重點發展,同時在地區間形成產業結構轉換的連續關系,從而使產業空間分布和地區經濟、產業結構和產業布局、經濟發展和產業政策相結合。

在向市場經濟過渡的初始階段,均衡發展戰略對我國經濟發展發揮了積極作用。20世紀90年代以後,我國社會主義市場經濟體制逐步確立。在市場經濟條件下,技術、人才紛紛流向經濟發展基礎好、市場發育程度高的東部地區,而東部地區對中西部地區的技術推移帶動效應則有限。而且,中西部地區自身條件的不完善給梯度發展戰略的實施增加了一定的難度。因此,需要對區域戰略進行調整。特別是,針對區域總體差距不斷擴大的現狀,中國區域發展戰略開始由非均衡發展轉向協調發展。

深化和創新區域協調發展戰略

總的來說,我國改革開放以來的區域發展戰略大致可分為四個不同階段,即1979年至1990年的區域非均衡發展戰略階段、1991年至1998年的區域協調發展戰略啟動階段、1999年至2012年的區域協調發展戰略全面實施階段、2012年以來的區域協調發展戰略深化和創新階段。

第一階段,即1979年至1990年,是區域非均衡發展戰略階段。改革開放初期,我國實施的是向東傾斜的區域非均衡發展戰略,這既是對改革開放前近30年區域均衡發展戰略的深刻反思,也是“兩個大局”戰略構想在區域發展中的具體實踐。“兩個大局”戰略構想是一個有機聯系的整體,“第一個大局的著力點是讓條件較好的地區先富起來,以便示範、帶動和幫助其他地區;第二個大局的著力點是要縮小地區差距,最終實現共同富裕”。實踐也充分證明,實施區域非均衡發展戰略不僅促進東部率先發展,進而帶動了整個國民經濟發展水平的提高;而且也推動了我國市場化改革的進程和全方位對外開放格局的形成。另外,這一發展戰略也為我國實現第二個大局的戰略目標和實施區域協調發展戰略提供了堅實的基礎。

第二階段,即1991年至1998年,是區域協調發展戰略啟動階段。自“八五”時期以來,我國開始調整區域發展戰略,將促進地區經濟協調發展提到了重要的戰略高度,並確立了地區經濟協調發展的指導方針。“八五”計劃指出要“促進地區經濟朝著合理分工、各展其長、優勢互補、協調發展的方向前進”。1995年,根據兩個大局的構想,在制定“九五”及到2010年的規劃中,中央提出了經濟和社會發展貫徹的重要方針,即“堅持區域經濟協調發展,逐步縮小地區發展差距”。1997年,黨的十五大報告對促進地區協調發展提出了明確的規定,並強調要“從多方面努力,逐步縮小地區發展差距”,以促進地區經濟合理布局、協調發展。

第三階段,即1999年至2012年,是區域協調發展戰略全面實施階段。自1999年以來,我國先後制定並實施了西部大開發戰略、東北地區等老工業基地振興戰略、促進中部地區崛起戰略、鼓勵東部地區率先發展戰略,以及主體功能區戰略(2007年)等,持續推動區域協調發展。由此,我國基本形成了區域協調發展戰略的總體思路,進入了全面實施的新階段。“十一五”規劃提出了以四大板塊為主體的區域經濟發展總體戰略,不斷健全區域協調互動機制,使區域發展格局更加合理。2007年,黨的十七大明確提出要持續實施區域發展總體戰略;同時,加強國土規劃,按照形成主體功能區的要求,完善區域政策、積極調整布局。2010年,政府工作報告強調要“實施區域發展總體戰略,重在發揮各地比較優勢,有針對性地解決各地發展中存在的突出矛盾和問題;重在扭轉區域經濟社會發展差距擴大的趨勢,增強發展的協調性”。

第四階段,即2012年至今,是區域協調發展戰略深化和創新階段。黨的十八大指出,基本建成促進區域協調發展的體制機制是全面建成小康社會的重要目標。從戰略和全局的高度,中央提出在繼續推進實施區域發展總體戰略的同時,謀劃布局並推動實施了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略,統籌東中西、協調南北方,進一步優化經濟發展空間格局。通過三大戰略引領,實現四大板塊和三大戰略融合,推動形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶,促進區域協調發展。同時,還提出了完善、創新區域政策,縮小政策單元,充分重視跨區域、次區域規劃,不斷提高區域政策的精準性。黨的十九大報告明確提出,要堅定實施區域協調發展戰略,並將其作為決勝全面建成小康社會,開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的七大戰略之一。

逐步建立區域協調發展機制

我國經濟社會發展要解決好區域經濟發展不平衡這一問題,因而區域發展面臨的任務即是縮小區域差距、促進區域協調發展。20世界90年代末期開始,我國全面實施區域發展總體戰略,包括西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先發展,取得了一定的成效。黨的十八大以來,在繼續深入實施區域發展總體戰略的基礎上,重點實施三大戰略,即“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶建設。目前,區域發展協調性顯著增強。

首先,區域經濟增長相對均衡。1999年以來,我國各地區經濟持續保持穩定增長的態勢,區域經濟的增長格局相對均衡。2008年,雖然受到國際金融危機的影響,四大區域經濟的增速同比有所回落,但仍然保持了比較高的增長。特別是中、西部和東北地區的經濟增速超過了東部地區,改變了東部地區的經濟增速快于其他地區的格局。而從GDP佔全國的比重來看,東部地區雖然增速有所下降,但仍佔有較大的比重,2016年達到了52.3%,超過了一半;中部和西部地區GDP佔全國的比重略有上升,各佔20%左右。

同時,隨著區域經濟格局的變化,我國區域的相對差距也不斷縮小。改革開放以來,我國的地區差距先減小而後擴大。進入21世紀以後,雖然總的地區差距仍在擴大,但速度在逐漸減緩,且2004年開始出現地區差距減小的跡象。2007年至2016年,東部地區的人均GRP相對水平不斷下降,而中、西部地區則不斷上升,東北地區是先升後降。這與2003年以來,我國各地區人均GRP相對水平的變化趨勢基本吻合。而且,從人均GRP來看,我國的區域差距也呈現縮小趨勢。

其次,區域空間布局由集中走向分散,趨于均衡。從空間布局來看,我國區域經濟呈現出一種有序的均衡態勢,由集中走向分散,改變了各種要素和產業高度集中在東部沿海地區的局面。區域投資的空間流向呈現出北上西進,從四大區域固定資產投資份額來看,“十一五”以來東北地區和中西部地區的投資增長速度大于東部地區。同時,國家加大了在中西部地區基礎設施、民生領域的投資,對促進中西部地區發展、推動區域經濟協調發揮了重要的作用。近年來,我國東南沿海的產業也在加快向中西部轉移,且轉移的規模和層次也在不斷提高。產業轉移有利于產業按照內在經濟聯系進行空間布局,形成合理的分工格局,對改善區域布局、促進區域協調發展產生了積極影響。黨的十八大以來,“三大戰略”和“四大板塊”疊加效應日益顯現,充分發揮了各種優勢區域之增長潛力。沿江、沿路形成了一批新的增長帶,形成了多元化的區域競爭格局,進一步推動我國區域協調發展向縱深推進。

最後,區域協調發展機制逐步建立,區域合作和一體化進程加快。近年來,隨著一些舉措不斷出台,我國區域合作取得了一些實質性的進展。區域合作機制不斷趨于完善,合作的領域、內容也在進一步拓展、深化。國家“十一五”規劃還將以經濟區發展為內容的區域規劃置于重要位置,目的就是推動行政區經濟走向區域經濟。隨著京津冀協同發展戰略、長江經濟帶建設、粵港澳大灣區建設的不斷推進,長三角、珠三角和京津冀三大經濟圈的部分省市也提出了,要推進本經濟圈區域經濟一體化發展的協作領域及具體措施,並且在能源、金融、環保、科技、交通等領域合作取得了一定的成果。泛珠三角區域經濟合作機制、長江沿岸中心城市市長聯席會、武漢經濟協作區、環渤海地區經濟市長聯席會、淮海經濟合作區、中原經濟區等各種合作組織不斷發展,在區域合作中發揮了積極的作用。此外,在區域合作中,對口支援也繼續發揮著作用。在恢復重建四川地震災區中,“一省幫一縣”政策發揮了重要的作用。2010年,為了加快新疆發展、維護新疆穩定,中央部署了進一步加強和推進對口支援新疆工作,這對于促進民族團結和社會和諧穩定、推進新疆跨越式發展具有重要意義,這也是新時期促進區域協調發展的又一戰略舉措。

總的來說,在國家政策的有力支持下,我國區域協調發展取得了歷史性的成就。然而,發展不平衡不充分的問題尚未完全解決,區域協調發展仍面臨挑戰。我國區域發展仍然存在一定的差距,而且這種非均衡的格局還會持續一段時間。因此,未來需要進一步縮小我國區域發展差距,並充分重視東部地區與中西部地區在基本公共服務水平、城鄉居民收入和消費水平、市場化程度等方面差距;提高空間開發水平,促進區域產業結構多元化,提高資源和要素空間配置效率。另外,還要持續重視生態環境保護,健全區域協調發展的體制機制,進一步推進脫貧攻堅等。在未來一段時間內,我國區域政策的重心還是進一步促進區域協調發展。

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作者︰ 石碧華 責編︰ 梁旭龍