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增強基層政府提供公共服務能力淺論

http://www.xjass.com  2008年06月10日 10:49:50  稿源︰ 新疆社會科學院 作者︰ 吐爾文江

中共中央總書記胡錦濤指出,要在經濟發展的基礎上,不斷擴大公共服務,逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系,切實提高為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平,更好地推動科學發展、促進社會和諧,更好地實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。建設服務型政府,根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平,關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務,重點是保障和改善民生。要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,按照全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的要求,圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標,創新公共服務體制,改進公共服務方式,加強公共服務設施建設,逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。

胡錦濤指出,建設服務型政府,首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來,把公共服務和社會管理放在更加重要的位置,努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。

近年來,政府機構改革成為一個熱點話題,圍繞于此,眾說紛紜,百家爭鳴。概括地說,主要集中討論了“何謂服務型政府”以及“服務型政府何為”這兩方面的問題。

公共服務是政府社會管理職能的主要內容。在新公共管理思潮和全球政府治道變革影響下的中國政府改革,正在進入由“建設型政府”向“公共服務型政府”轉型時期。在公共服務改革進程中,中國政府只有在指導思想上把公共服務的市場化、社會化納入行政改革規劃,並將國家發展戰略的調整與政府管理模式轉換統一起來,轉變政府職能和角色,使政府服務職能從全能型轉向有限型,從直接提供者轉向促進者、指導者、合作者,重塑政府與市場、社會、公眾的新秩序,實行政企分開、政事分開、政社分開,明確界定政府、市場、社會和公眾各自的作用領域,才能建立起以政府計劃為主導,以市場化和社會化為主體,以公眾滿足為標準的、充滿競爭和活力的政府公共服務新體系。而增強政府公共服務能力,是提升政府公共管理績效的必然選擇。

近年來,我國對政府職能轉變的基本原則和根本方向有了比較明確的認識。比如說,要推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會組織分開,理順政府與社會、市場之間的關系;要全面履行政府職能,在重視經濟調節和市場監管的同時,更加注重社會管理和公共服務;要實現從微觀管理向宏觀管理、直接管理向間接管理轉變,從以行政手段管理為主向以經濟和法律手段管理為主轉變等。這些方面我們做了大量工作,也取得了明顯成效。但目前政府職能轉變仍不到位。政府通過控制國企、批租土地、項目審批、價格管制、行政壟斷和地區保護等,掌握了過多的資源配置權,影響了市場配置資源功能的正常發揮;一些地方政府有強烈的追求短期經濟增長的動機和明顯的GDP偏好,不惜以大規模資源、環境代價和扭曲性政策實現經濟速度和財政收入的高增長,表現出較強的追求粗放型經濟增長的特征。市場監管體系不健全,假冒偽劣產品屢禁不止,食品、藥品和環保等安全隱患日益突出,重特大安全生產事故頻發。社會管理和公共服務薄弱的狀況沒有根本改觀,在土地征用、房屋拆遷、國企改制、水庫移民等方面損害群眾利益的問題久治不愈,一些地方群體性事件多發,社會穩定壓力加大;公共服務的提供與人民群眾的期望有較大差距。

政府在公共服務提供中應當居于主導中心地位,對此並無多大爭議,但對于政府應當如何扮演好自己的角色,提供哪些公共服務,如何提供公共服務,則有著不同的理解和主張。自80年代起,西方各國政府財政不堪重負,陷入財政危機,引起社會公眾不滿,而公民社會的興起,又對政府提出更高的要求。這些因素促使一些西方國家首先進行政府改革,並逐步擴展到其他國家,形成了一場以新公共管理為旗號的政府改革運動。

新公共管理改革的核心,是將市場競爭機制和企業管理方法引入到公共服務提供中,用于改造傳統政府服務模式。主要做法是︰(1)引人市場競爭機制,利用市場主體和市場力量來執行某些公共服務項目,參與建設經營,並利用市場競爭壓力,促使服務提供主體降低服務成本,提高服務質量,以實現公共服務的“準市場化”。(2)將不必由政府承擔的職能轉移給各種社會組織,通過提供資助補貼、減免稅收優惠等方式,引導非營利組織提供某些公共服務項目。(3)在政府公共支出和提供公共服務中加強成本效益核算,實行以結果導向的績效管理。

對于上述改革的利弊影響,國外評價並不一致,爭論將會繼續下去。從成效看,新公共管理改革有助于改變傳統公共服務模式的弊端,提高政府服務能力,這一點人們已有較為廣泛的共識。主要經驗包括︰

首先,強調政府公共服務職能,並不意味著一定要擴大政府規模,也不意味著一定要增加公共支出,由政府扮演直接提供者的角色,而應當轉變政府角色,扮演好“掌舵者”,而非“劃槳者”的角色,起好促進者、合作者和管理者的作用。

第二,公共產品和公共服務的提供現在已不再被認為是無法分解,無法收費,無法排除他人享用的,換句話說,公共服務並非只能由政府直接提供,其中許多是可以用市場方法加以替代的,如公共選擇理論提出交易價值概念、排他性概念和消費概念,為人們重新理解公共服務,通過引入市場競爭機制來提高公共服務能力提供了新的理論依據。

第三,打破了企業管理和政府管理的隔閡,使成本效益分析、戰略管理、目標管理、人力資源開發、合同雇佣制、績效工資制等企業行之有效的管理經驗,在政府實踐中證明有相通之處,在某些政府服務領域也是可以參考借鑒的。

第四,新公共管理改革所產生的負面影響,如削弱政府服務公正,服務質量下降,對強勢群體有利、政府責任缺失等問題,為今後改革提供了“前車之鑒”。

中國的政府服務模式轉換實際上面臨著雙重任務。一方面,要轉變政府職能和角色,使政府服務職能從全能型轉向有限型,從直接提供者轉向促進者、指導者、合作者;另一方面,要實行政企分開、政事分開、政社分開,剝離“單位辦社會”的職能,同時加強政府向全社會提供公共服務的職能,使政府服務從部門型轉向公共型。

理解這一點需要把握以下幾個方面的特點︰

1.全社會公共需求呈現全面快速增長的客觀趨勢。

中國由生存型社會進入發展型社會,一個突出的表現是生存性壓力明顯減弱,發展性壓力全面凸顯。從社會層面看,這個發展性壓力集中反映在人的自身發展上。廣大社會成員在解決了溫飽問題以後,對義務教育、基本醫療、基本社會保障等公共服務提出了新的要求。在物質財富快速積累的新階段,如何實現公平正義的分配,讓社會成員平等地享受基本公共服務的權利,成為當前社會轉型面臨的一個重大問題。主要有以下幾個方面對于新時期的公共服務提出了新要求︰消費結構變化、利益關系的變化、發展理念轉變等。從生存型社會進入發展型社會,構成基本公共服務需求快速變化的客觀背景。

2.推進基本公共服務均等化重點在制度建設。

基本公共服務均等化,是擴大公共財政覆蓋面,讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。新階段公共需求快速增長的趨勢,對基本公共服務制度創新提出更為迫切的要求。從現實情況分析,中國基本公共服務存在著水平低、不均衡、體系建設滯後等突出問題,究其根源,都與基本公共服務制度缺失相關。例如,基本公共服務供給短缺,有一個財力問題,但主要是財政支出結構不合理,公共財政體制不完善;城鄉基本公共服務的嚴重失衡,根源是城鄉二元的公共服務制度安排;公共服務體系建設滯後,很大程度上反映出行政管理體制改革不到位的問題。就是說,新階段基本公共服務的制度建設尤為重要。

3.增強政府提供公共服務能力難點在基層,尤其是農村地區。

社會呼喚盡快建立城鄉統一的公共服務制度。城鄉基本公共服務供給的失衡,已成為新階段統籌城鄉發展的突出問題。長期以來,農村公共產品的供給主要不是靠公共財政,而是靠農民自己。由此,造成城鄉居民基本權利和發展機會的不平等,加劇了城鄉結構的失衡,使城鄉差距制度化。這種差距在1億多農民工群體上得到集中體現。由于受城鄉二元的戶籍制度和公共服務體制的限制,農民工在融入城市的過程中仍然面臨諸多問題,如勞動權益得不到充分保障、勞動收入長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務教育困難等。在快速工業化、城鎮化的背景下,為農民工提供基本而有保障的公共服務,已成為縮小基本公共服務城鄉差距和區域差距的焦點問題。從某些現實條件來看,應當說,當前改變城鄉二元的公共服務制度的條件已經成熟,建立城鄉統一的基本公共服務制度勢在必行。

4.建立基本公共服務的社會參與機制十分迫切。

要大力推動和扶持社會力量的參與,形成政府、市場、社會三方參與的多元服務模式。這需要理論的思考和解釋。

5.加快建立政府基本公共服務社會評估體系。

在西方發達國家,社會評估對于一個工程或者項目來說是必不可少的。這是值得我們學習和推廣的。加強基本公共服務,一個必要的措施是盡快建立基本公共服務評估體系,從而約束、引導政府部門和官員的行為,提高公共部門在基本公共服務供給方面的效率。

  責編︰ 趙東
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