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把科學發展觀落實為一套科學民主決策機制和程序

http://www.xjass.com  2009年02月18日 10:19:09  稿源︰ 學習時報 作者︰  何包鋼

科學發展觀的基本理念在中共十六屆三中全會的文件中用一句話——32個字作了經典表述︰“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展。”中共十六屆三中全會的文件中用41個字陳述了實現基本理念的根本方法︰“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。”科學發展觀可細化為一套可操作的科學和民主的決策機制和程序。

科學發展觀可以細化為一套可操作的科學和民主的決策機制和程序,地方政府在制定政策時能夠做到這點嗎?有沒有成功的例子?

近些年來,浙江溫嶺等地的地方政府探索如何制訂最佳的地方政策,如何用社會科學方法來收集民意,發展和完善了一些可操作的、可模仿的、常規化的具體的工作程序,造福于人民。這些程序在細節上落實了科學發展觀的理念。本文試圖將其實踐經驗提煉出來,以說明科學發展觀在溫嶺等地的基層政府中的運用。

如何堅持以人為本?溫嶺等地的地方政府強調公民參與的重要性,普通公民通過各種途徑和方式積極參與公共事務,以影響公共政策的制定和執行的行為。它要求公民通過自由平等理性的對話、討論、審議等方式,以公共利益為取向,積極參與公共政策和政治生活。浙江省溫嶺市早在2002年規定鄉鎮必須每年舉行四次以上的民主懇談會。 鎮(街道)、 村按照市委[2004] 7號文件的要求推進民主懇談的制度化建設, 使民主懇談、民主決策、民主管理、民主監督方面取得實效。鎮(街道) 一年不少于四次, 村(社區)不少于二次,分值為四分, 由組織部和宣傳部來分責落實。宣傳部也積極推行民營企業行業工資集體協商制度。各鎮(街道) 至少在一個行業開展集體協商, 並取得成效, 其分值為三分。制定考核制度來積極推進協商民主制度,做秀的,搞虛的,如文化發展問題,就不算分。2005年太平街道沒有搞懇談會,就扣三分。相反,澤國鎮2005年舉行了高質量的民主協商制度,一次抵四次會議,拿到四分。

如何堅持統籌兼顧?公共政策的制定有一個特點,就是很難制定出一個大家都滿意的方案。每個政策總有一些人得利而支持,而另一些則持反對意見。這里統籌兼顧是非常重要的。溫嶺等地的地方政府近些年形成和發展了一個復雜的混合的決策體制,在這里市場交易,政府行政命令及其自主權,社會勸說,民主協商,投票,各自發揮作用。這個混合的治理體制和決策體制無庸置疑是一個實現統籌兼顧的一種工作方法。

有些地方領導人寧願首先使用行政權力來解決爭端,這種行政權率先的做法招致了批評和抵制,代價太高。溫嶺等地的地方政府近些年首選民主協商,行政權力需要協商來提供合法性。從民主視角來看,首先使用民主協商是最佳的。如果它能解決爭端,那就不需要投票或者交易。如果協商不能解決問題,市場交易的引進就是必要的。如果協商和交易不能解決爭端,然後利用投票方法來決定。

如何堅持全面協調可持續發展?特別是如何堅持科學的發展?這里,我們必須強調,貴在科學。科學發展觀不是片面的科技觀,而是追求人文社會科學和自然科學的完美結合和平衡的發展。在制定政策中,不僅自然科學家,而且越來越多的人文社會科學家應該發揮出謀劃策的作用。溫嶺等地的地方政府近些年開始使用社會科學方法來制定政策。這里,需要強調的是隨機抽樣和問卷調查這兩種社會科學的基本方法。

隨機抽樣有哪些好處?它在協商實踐中遇到了怎樣的反對?這些反對的理由可以成立嗎?

隨機抽樣是把統計學原理運用到社會調查中的一種科學手段。隨機抽樣就是從所有受決策影響的人中隨機抽取,方式包括從身份證號碼、電話號碼以及通過編號等方式抽取。隨機抽樣的目的是要通過一個良好樣本的選取,科學地反映所抽取的總體。從理論上講這是比較公平的方法。隨機抽樣方法把表達權、審議權平均地分配到每個人,每個人都可能被抽到,這體現了協商民主的平等性。它可以克服由主辦方指定所帶來的操縱問題。同時,這種方式也具有較強的代表性,因為從統計意義上講,它可代表全體受影響的人口,如文盲、婦女等一些平時很少有機會參與的弱勢群體也有同樣被抽到的概率,這樣就擴大了參與的範圍。進一步體現了協商民主的廣泛參與原則。

隨機抽樣的好處,即有可能抽到了一些本來根本就不可能參加的人,文盲、社會邊緣人物,包括不會講話的人也被抽到。通過這些人的參加,領導和群眾加強了溝通,有利于增加干群之間相互理解。原澤國鎮黨委書記蔣招華說︰“上級強調聯系群眾,但一直找不到好方法。以前民主懇談的代表大部分是鄉鎮、村莊的精英。現在抽樣,具有更廣泛的民意基礎和代表性。文盲、老人、婦女都被抽到了,真正聯系了群眾。這種方法可以處理各種問題”。

在澤國2005年、2006年的協商民主懇談中都采用了抽樣。北京召開出租車司機听證會, 最初不采用抽樣的方法, 結果許多出租車司機大罵那些參加听證會的司機根本不代表他們的利益。為了解決代表性問題, 北京後來也采取了隨機抽樣的方法。全國很多地方進行了許多民主懇談,非常遺憾的是,他們並沒有采用抽樣的辦法,基本上他們是在現有的框架下來運作的。

隨機抽取的方式在協商實踐中經常遇到很大阻力。其反對理由如下︰

一是由于它的不確定性,在協商過程中就難于控制,主辦方通常不願意采取。

二是它與現有體制中的法定人大代表會產生矛盾。比如,某村在2006年使用了抽樣方法, 2007年仍然回到以前的方法,那就是村民代表加上黨員代表夠構成懇談代表。這種方法在現有的政治體制下是可以理解的,黨員體現了黨的領導,村民代表體現了村民自治的基本原則。由這兩部分人構成民主懇談的主要人員是道理的。但這種方法不能保證廣泛的參與性、代表性和平等性。為了解決這些問題,澤國鎮扁嶼村把現有體制內的村民代表確定為不經抽簽無條件的代表,采用混合方法。

三是抽樣方式把文盲也抽上來,抽到一個看不懂說明材料的人還不如現有的人大代表更好。有些領導人擔心抽到的文盲不會講話,影響懇談的質量。上述看法強調參與者必須有一定的文化水平, 能說會道, 這有一定的道理。但是由此反對抽樣方式是不充分的。第一, 抽到文盲本身就體現了公正性和政治參與的廣泛性。澤國鎮2005年民主懇談中文盲比例為 7.7-11.2%。在以前各種座談會中大多數文盲常常被排除在政治參與過程中外。現在他們因為抽簽而被忽然選中, 他們的政治價值、人格尊嚴得到了體現。這是多麼了不起的進步!這些遠離政治、 微不足道的文盲參政議政本身就可以克服政治的隔絕性和封閉性。第二, 即使文盲參與者不會表達意見, 最終他們的意見可以通過做問卷而反映出來 (當然在主持人的幫助下填表)。 這種問卷可以反映全鎮文盲人口的看法, 而以前的大眾咨詢方法完全忽略了他們的意見。第三,協商民意測驗方法設有主持人制度。通過主持人可以幫助鼓勵他們發言。實際上,文盲並不等于不會說話。2005 年筆者親眼看到一個70歲的文盲老太太在大組會議上激動地發言,批評鎮政府在某些問題上未做好。此外,不斷的反復的政治參與可以提高和培養文盲女性的說話能力。2006年筆者親眼在扁嶼村的前後四次

民主懇談會中看到幾位文盲婦女說話能力的明顯提高。在最後一次會議中, 幾位文盲婦女爭先恐後發言。

為什麼要做兩次問卷?第二次問卷的結果為什麼可以作為決策的根據?

問卷填表很重要,參與者在講話中不便說出的問題可以在所填的表中反映出更真實的想法。通過問卷的形式反映參與者的不同看法。協商民意測量方法不追求共識,只以問卷和統計的方法來反映參與者的看法。它規定在討論前做一套問卷,在討論後再做同樣的問卷,同樣的問題檢測兩次,通過比較,就可看出協商民主討論所帶來的結果。第二次的問卷結果可以作為決策的根據。這是一個由抽樣產生的、並通過大小組會議討論後得出的、統計意義分析出的民主的科學的根據。

有一些基層領導干部不理解兩次問卷的意義,認為這是學者做學問的事情, 實際工作只需做一次問卷就可以了。其實,只做一次問卷,我們不知道民眾選擇偏愛的變化, 不可能定量地知道這些變換情況。討論前後的變化說明,在信息公開 、理性討論的情況下,人們選擇的變化。前後兩次問卷的變化無非有三種情況。 第一,變化顯著增加,這說明事情的重要性,地方政府應做。第二,變化減少,這為地方政府不做或減少資金投入提供了科學依據。第三,沒有變化,這需視事情本身而做具體的判斷。

澤國在2005、2006、2008年都使用第二次問卷的結果作為政府決策的依據。例如,澤國鎮的2008年財政預算民主懇談會中,第一次問卷時,社會保障的平均值為8.3,但是第二次問卷的數據為8.8,其顯著性為0.052。這個數據變化為澤國鎮政府的科學決策提供了基礎,最終結果表明,農村困難老人生活的補助從原來的2萬元預算安排增加到10萬元。2007年澤國在老城區改造問題上也使用兩套問卷的方法,但是作了一些修正。第一次問卷是在抽樣的基礎上的問卷,也就是抽取了一部分人,對是否要拆遷、如何賠償做了一個調查。第二次問卷是讓所有人、拆遷所涉及到每一家都來填這個表,這樣就真實反映了每戶對這個問題的看法。這是西方社會科學方法在中國實踐過程中被修正的一種情況。

追求簡單規模的萬人問卷是基層民主改革中的一種病態行為,它既不符合真正民主的原則,也不符合社會科學民意調查的最基本的準則。如果采取協商型民意測量方法效果可能更好。

普通民意調查所收集到民眾的意見是初步和粗略的,信息沒有經過提煉和處理加工。相比之下,通過大小組會議的討論對信息進行加工處理,使民眾的意見發生了變化,產生了高質量的、可靠的民意,這就是協商民意測驗的意圖所在。協商民意測驗是一種基于信息對等和充分協商基礎上的民意調查,旨在克服傳統民意調查的諸多局限性,它可解決目前民意咨詢不足的問題。

缺乏現代社會科學方法的民意調查弊病多。例如,某市組織部每年花60萬做對政府各部門進行公民評議,發放調查問卷上萬份,涉及13個區縣,並由組織部出面主持調查工作。這種廣泛收集民意的做法非常出色,但花銷巨大。問卷100%的回收率說明問卷質量有問題。下面某些社區則敷衍了事,問卷質量成問題。而且由于居民們事先沒有獲得該評估所指各單位的足夠信息,有些單位他們甚至沒有听說過,信息的不對等導致了評估效果不佳或者有失偏頗。與人民聯系緊密的部門,群眾可以作出評價;與人民關系較遠的,如黨務工作,老百姓不知道,很難評。此外,黨政組織不列入審議並且由黨政滿意辦公室來做,也影響了評議的公正性。大規模浪費金錢的萬人問卷,其結果並不可靠。這種追求規模的萬人問卷是基層民主改革中的一種病態行為,它既不符合真正民主的原則,也不符合社會科學民意調查的最基本的準則。如果采取協商型民意測量方法效果可能更好。第一,可以省錢,不必搞萬人問卷,只需抽樣幾百人就可以了。第二,在會前提供公正的、中立的相關介紹材料則解決了參與者對信息了解掌握不夠的問題,能夠使他們盡快的進入協商狀態並深入地開展協商討以此大大提高民意調查質量;第三,隨機抽樣產生的幾百位參與者可以在統計意義上更準確地反映某個市區的全貌,由此可以增強民意調查的科學性。

2007年某地區大力推廣民主懇談,規定從4月到12月必須搞民主懇談,而且每個部門的領導必須到基層去參加民主懇談。這種大力推廣民主懇談的做法是值得提倡的。但是在提倡、推廣民主懇談時必須注意︰協商民主懇談不等于傳統意義上的座談會。現在不少協商民主懇談還停留于過去的座談會、征求意見會這種形式上。其實就在溫嶺市澤國鎮2005年就出現了用現代社會科學的方法來操作民主懇談的案例。但領導沒有意識到這是一個用現代社會科學的方法操作的一個民主懇談。他們還是用傳統的座談會的方式來理解澤國的做法,這種誤解是非常可惜的,而且也不利于協商民主的科學化。如果我們把現代社會科學運作的民主懇談和傳統意義上的民主懇談混為一談,就把澤國的那些社會科學的精華及其方法抹殺了。科學發展觀促使我們使協商民主懇談科學化,利用現代社會科學的方法來制定政策。

  責編︰ 陳君
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